2015：积极的财政政策更加积极

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○今年的积极财政政策侧重于“为大众创业、创新和增加公共产品和服务创造双引擎”。

○随着新预算法的实施和预算方法的改变，地方政府可以留出更多的债务资金用于其他紧急支出和关键民生支出。

尽管2015年赤字率将上升至2.3%，但从财政赤字的国际经验、国债负担率以及积极财政政策的行动手段和实施效果来看，中国的财政风险是可控的。

近年来，受全球经济下滑和国内经济结构调整战略实施的影响，中国经济增长出现明显放缓，进入中高速增长的新常态。当实际经济增长率从2010年的10.3%下降到2014年的7.4%时，特别是2015年，当经济下行压力和经济运行变得更加复杂时，如何保持7%左右的国内生产总值增长，如何更有效地发挥积极财政政策的作用，成为各界关注的焦点之一。在这种背景下，政府工作报告明确指出，“积极的财政政策要加大力度，提高效率”，实现“扩大市场需求，增加有效供给，努力实现结构优化不停顿”的目标。

财政赤字率是衡量积极财政政策扩张的重要指标。自2010年以来，中国一直采取适度扩张的财政政策――2012年赤字率为1.5%，2013年和2014年为2.1%，2015年赤字率为2.3%。当然，由于受经济波动的影响，实际赤字率并不能非常准确地反映财政政策的扩张，而结构性赤字率——不受经济周期影响的赤字率是反映财政政策趋势的更为科学的指标。据估计，自2010年以来，中国的结构性赤字率也一直保持上升趋势:结构性赤字率从2010年的1.27%持续上升至2014年的2.03%，预计2015年将达到2.24%。可以看出，积极财政政策的扩张幅度相对较大，且具有逐步增强的特点。

2015年积极财政政策的扩张性不仅体现在赤字率特别是结构性赤字率的提高上，还体现在支出强度的进一步加大上。根据2015年预算报告和财政部发言人发布的预算信息，在今年的支出安排中，还安排了两项符合新预算法要求且不计入赤字的追加支出:一是中央政府使用上一年度。结转资金1124亿元，扩大支出规模；二是增加1000亿元地方政府专项债券，纳入地方政府资金预算管理，主要用于有一定收入的公益性项目建设支出。

此外，在我国地方政府承担更多支出责任、成为经济增长重要推动者的情况下，通过增加地方支出或减轻地方支出压力，无疑是提高积极财政政策支出强度、稳定经济增长的有效途径之一。今年，随着新预算法的实施和预算方法的改变，地方政府可以腾出更多的债务资金用于其他紧急支出和重点民生支出。例如，地方一般债务也可实行余额管理，使地方政府可动用债务资金增加1714亿元；另一个例子是，“财政部出台了1万亿元地方存量债务替代债券的配额，允许地方政府将部分高成本到期债务转换为地方政府债券”，而政府债券的利率普遍较低，每年可以减少地方政府400亿至500亿元的利息支出。这些节省下来的资金可以用来增加其他支出。

今年的积极财政政策侧重于“为大众创业、创新和增加公共产品和服务创造双引擎”。为“打造大众创业创新引擎”，我们将继续实施结构性减税和普遍减费，进一步减轻企业特别是小微企业的负担。为了增加公共产品和服务的供给，在减少一般支出和严格控制“三个公共”预算的同时，2015年中央基础设施投资为4776亿元，不仅比上年增加200亿元，而且进一步调整和优化了投资结构，主要用于国家重大项目、跨区域和跨流域投资项目以及具有较强外部性的重点项目；与此同时，政府进一步增加了对教育、卫生、社会保障和经济适用住房项目的投资。

尽管2015年赤字率将上升至2.3%，但从财政赤字的国际经验、国债负担率以及积极财政政策的行动手段和实施效果来看，中国的财政风险是可控的。然而，我们必须清醒地认识到，中国经济已经进入“新常态”，特别是考虑到中国当前和今后相当长一段时间的主要战略任务是推进经济转型升级，实现创新增长方式的转变。因此，财政政策应该适度扩张，财政政策的可持续性不容忽视。首先，政府债务特别是地方政府债务规模增长过快，金融安全存在巨大的潜在风险，这决定了财政政策的扩张是有限的。其次，中国道路运输等基础设施实现了跨越式发展，大规模基础设施投资的边际收益开始下降。因此，以大规模基础设施建设为主要载体的扩张性财政政策的有效性将大大降低；虽然未来政府在基础设施、公用事业等领域仍需保持一定的投资规模，“政府不唱‘一人秀’，积极推进政府与社会资本的合作模式”，否则，积极的财政政策会“强化”，但不会“提高效率”，金融风险也会增加。

(作者是中国人民大学金融学院院长)