将强制性碳排放目标 纳入“十三五”规划

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《中美气候变化联合声明》宣布，中国计划在2030年左右达到二氧化碳排放峰值，这明确了应对气候变化的低碳发展战略方向，也对节能减排提出了新的挑战。中国应将强制性碳排放总量控制目标纳入“十三五”规划，确保实现碳排放峰值目标，并为未来最关键的十五年节能减排制定更有针对性的低碳发展政策路线图；碳排放总量目标的实现将使政府监管和市场手段的结合更加科学有效；通过科学设计和实施碳排放总量控制目标，引导各领域节能减排行动，运用经济和法律手段推动绿色低碳经济转型，从根本上解决环境问题。

“十三五”期间碳排放总量控制目标的量化得到了很好的支持。许多研究表明，中国与能源相关的碳排放将在2030年达到约110亿吨的峰值。根据“煤炭消费总量控制”课题组模拟情景，预计“十三五”末2020年碳排放总量控制目标约为105亿吨。因此，建议将“十三五”期间的能源相关碳排放总量作为参考。

在保障措施方面，首先，碳排放总量控制目标的分解应结合地区和行业的发展特点，形成与强度目标的双重控制。在具体实施中，可以先确定主要行业的碳排放总量控制目标，然后根据“十二五”碳强度目标分配的经验和国家经济转型战略，根据区域产业结构和发展阶段的特点，确定行政区划内的碳排放总量控制目标。总量控制目标的分解与强度目标的分解既有相同之处，也有不同之处。强度下降主要与经济发展阶段有关。考虑到潜在的强度下降，快牛不能鞭打。总目标除考虑发展阶段外，还应考虑国家主体功能区划的特点。在一些生态脆弱限制发展、需要淘汰落后产能的地区，即使碳强度大幅下降，也应严格控制碳排放总量控制目标空.

其次，基于碳排放总量控制目标确定全国碳市场配额总量。未来，全国碳市场的覆盖面还没有完全确定。更有可能的方法是根据排放量包括主要行业的主要排放源。排放配额的分配应考虑历史排放法和行业基准法。碳排放总量控制目标是确定国家碳市场配额的基础，而后者是前者通过市场化手段控制和减排的有机组成部分。将碳市场总量配额与碳排放总量控制目标相结合，有利于创造长期稳定的政策信号，促进碳市场健康发展；也有利于精细化管理和政策设计，逐步完善碳总量控制的实施机制。

第三，我们鼓励符合条件的地区在2020年达到峰值。为了在2030年左右实现国家碳排放峰值目标，一些地区可能需要在2020年达到碳排放峰值。

最后，通过制度创新，明确了排放主体和责任主体。过去，碳强度指数被分配给省市等地方政府，但实际排放源是企业。然而，各省市等地方政府如何管理企业实现碳排放控制目标缺乏制度基础，排放主体与责任主体之间存在客观不匹配。未来全国碳市场的设计和实施可以覆盖主要行业的碳排放源。对于碳市场之外的行业和企业等排放源，也需要通过法律法规规范评估体系，建立激励机制，使政府和碳排放者能够采取更灵活的方式实现排放标准，使地方政府能够更好地行使监管职责，排放者能够更有力地实施节能减排。