政府综合财务报告有利知“家底”

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随着经济社会的快速发展，我国迫切需要推进权责发生制政府综合财务报告制度的改革。与决算报告相比，政府综合财务报告能更准确、更全面地反映政府的资产负债和经营成本，有助于规范和监督政府管理，为地方政府发行债券提供可靠的信用评级依据

国务院批准的财政部《政府综合财务报告制度权责发生制改革方案》日前公布，标志着我国政府财务报告制度改革正式启动。按照计划，到2020年，各级政府都要编制财务报告，所有的“资产”都要经过审计后向全社会披露，并报全国人大备案。

目前，我国实行预算会计制度，主要以预算和决算的形式向社会公开政府及其部门的年度预算编制和执行情况。虽然这种方法发挥了作用，但它缺乏对大量固定资产及其使用、政府借款引起的债务和本金及利息支付以及政府运营成本的有效披露。虽然资产负债表也是在预算会计制度下提供的，但所反映的资产和负债仅限于预算收支过程中形成的现金和交易，不能完全反映政府的财务状况。

同时，我国一般预算会计、行政单位会计和事业单位会计的会计报表都是自成一体，单独编制的，没有一套能够全面反映政府整体财务状况的合并财务报表。此外，政府财务信息披露的对象过于狭窄，局限于政府内部，未能向外部需求者提供足够的政府财务信息。

随着经济社会的快速发展，我国迫切需要推进权责发生制政府综合财务报告制度的改革。权责发生制不同于我国政府目前采用的收付实现制记账法，是指在与他人有权利和义务时确认收入和费用，兼顾流量和存量，注重中长期财务状况的会计方法。权责发生制政府综合财务报告通常包括政府资产负债表、损益表和其他财务报表和附注，以及基于这些报表和附注的综合分析。与决算报告相比，政府综合财务报告能够更准确、更全面地反映政府的资产负债和经营成本，有助于规范和监督政府管理，为地方政府发行债券提供可靠的信用评级依据。

权责发生制政府综合财务报告制度的建立将会给我国政府的财务管理带来巨大的变化。各地区、各部门要根据《纲要》部署，积极谋划，创造条件，认真开展试点，确保2020年全面实施。

首先，政府财务报告的目标定位应基于满足所有信息使用者的共同需求。在推进政务公开、提高财务透明度的背景下，我国政府财务报告的总体目标不仅要反映政府履行受托责任的情况，还要反映有助于决策的信息。具体而言，它应包括:第一，提供有助于理解和评估政府预算执行情况的信息；二是提供有助于了解和评估政府财务状况的信息；第三是提供有助于评估政府服务成本和效果的信息。

第二，在报告主体范围上，我国应立足于现行政府管理模式和行政机构隶属关系，借鉴国际经验，全面界定政府财务报告主体。具体来说，对于大量的事业单位，结合事业单位的改革进程，企业管理的事业单位应被排除在政府财务报告的主体范围之外；对于在竞争性领域从事生产经营的国有企业，由于其与政府职能无关，对此类国有企业应采用权益法，政府持有的国有企业权益应在政府财务报表中列示；对于承担公共服务职能的国有企业，如承担公共基础设施建设和运营的国有企业，可以考虑将合并报表法纳入政府财务报告的范围。

第三，政府财务报告的主要内容应由三部分组成:政府财务报告、政府财务经济形势分析和政府财务管理。其中，政府财务报表应包括资产负债表、经营业绩表、现金流量表以及根据财务管理要求所附的特殊报表和附注。中长期来看，还应考虑编制社会保险报表和财务可持续性报表，或在报表附注和补充信息中反映相关信息，为中长期金融发展、宏观调控和政府绩效管理提供全面的信息支持。

由于政府财务报告的编制是一个复杂的过程，从数据的收集、分类、合并和抵销到报告的最终形成，需要有一套明确的报告编制流程、数据提交机制和相关部门的分工与合作。

(作者是财政部金融司研究员)