工业供地占比近半 征地后＂圈而不建＂等现象严重

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原标题:工业用地供应占近一半的土地收购，并不是建。

目前，工业园区建设项目作为地方政府刺激经济增长、调整产业结构、吸引投资的重要载体，频繁启动。《经济参考报》记者近日在黑龙江、内蒙古、湖南、重庆等地采访中发现，工业园区在我国建设用地扩张中的比重日益增加，存在“多圈建设少、多圈建设慢或不建设”等现象。土地利用粗放低效的状况依然严峻，土地浪费令人担忧。土地监管部门对工业园区土地利用的监管还存在许多困惑。

这个工业园区占地面积很大

国家发展与战略研究所副所长陶然曾表示，各国工业用地的平均比例一般为城市总用地面积的10%至15%，而我国近年来工业用地的供地面积高达40%至50%，主要用于建设开发区。

根据国土资源部官方网站发布的《2012年中国国土资源公报》，2012年中国批准建设用地61.52万公顷，在城乡建设用地结构统计中，工矿仓储用地占建设用地总面积的40.9%。许多基层土地干部告诉记者，地方工矿仓储用地的主要目的是建设各级工业园区。

同时，根据2008年至2012年的国有建设用地供应量，2008年工矿仓储用地供应量为9.3万公顷，2012年增加至20.3万公顷，增幅较大。

国土资源部2012年发布的《国家级开发区土地集约利用评价》统计数据显示，当时只有341个国家级开发区参与评价，但批准用地面积高达3546.47平方公里，约占全国建设用地面积的1%。

一些基层土地干部推测，如果算上当时未纳入国家管理的1200多个省级开发区和市、县级开发区，工业园区的建设用地面积应该至少占全国建设用地总面积的十分之一。

据黑龙江省国土资源厅有关负责人介绍，目前黑龙江省已批准设立95个开发区和工业示范基地，总批准面积47158公顷。然而，由于开发区土地审批的前瞻性，它不能与每年批准的建设用地总面积相比。"但近年来工业园区在建设用地中的比重确实不小."

内蒙古乌海市有四个工业园区，总面积超过80平方公里，约占全市总面积的二十分之一。内蒙古自治区国土资源厅土地利用管理司司长李宇春表示，自治区土地利用规模超标准现象相当严重。一些工业园区用地规模大，利用率低，企业不按国家规定的投资强度要求使用土地。

“在推进工业化的过程中，开发区、工业园区和高科技工业园区层出不穷。如果一个县没有公园，当地官员会觉得他们不是铁石心肠。”中国土地调查与规划研究院土地利用规划评估中心副主任左玉强认为，开发区能够承载的产业集群规模和类型是有限的。如果一个城市有三个开发区，而且项目非常相似，可能会出现恶性竞争，"大规模土地供应"成为开发区吸引企业的重要筹码。

土地利用面临“三废”

黑龙江、内蒙古、重庆等地国土部门干部和园区管委会工作人员表示，由于规划不完善和退出机制存在缺陷，将会出现闲置浪费、土地浪费和升级浪费三种浪费现象。

第一次，在土地征用后，没有人关心闲置浪费。

受当前经济低迷和工业园区之间激烈竞争的影响，工业园区的土地利用效率非常低。《经济信息日报》记者在重庆彭水县工业园区了解到，该园区通过河工整地形成了800亩工业用地，耗资巨大。但是，由于没有企业落户，这800亩土地仍然闲置。野草生长了；鄂尔多斯高新技术产业园区规划面积120平方公里，发达地区不足50%。

第二次，企业“少建多圈，但不圈”造成了土地浪费。

湖南省益阳市龙陵工业园区副主任唐良辉向记者抱怨说，园区内有一家柴油机企业，在园区内落户已有四年，其拥有的60亩土地长期未动工。每当园区发出收回土地的通知时，企业就会建造一些工厂来应对检查。唐良辉说:“虽然有规定‘如果开发两年没有开始，建设用地使用权可以无偿收回’，但一旦政府催促，企业就会稍微动一下，这样园区就不可能确定土地闲置，收回土地就更难了。”这种“慢圈圈建”的方式也让公园变得非常困难。”

“过去，所谓的招商引资好项目不是两三年就开始的。为什么？因为很多人不是来做项目的，而是来投机的。”上海市规划和国土资源局局长庄绍勤表示，事实上，各地吸引投资的门槛都很高，企业的手续也是合法的，这似乎是一个好项目。然而，在获得土地后，一些企业通过房地产市场转让土地以获取利润。

庄绍勤认为，“几乎所有地方的工业用地价格都低于成本，而且价格相当于土地价格的50%。当土地在一级市场和二级市场转手时，企业将获得巨大利益，一些官员也将获利，因此有许多闲置土地。”

第三次，“三高”企业拒绝离开，造成园区土地升级的浪费。

据了解，我国工业园区的升级模式是循序渐进的，即园区规划从县级开始，经过不断的开发和审批，可以升级到国家级。在这个过程中，工业园区必然会面临产业结构的不断调整和升级。

“当园区水平低的时候，有企业就好。我们怎么能注意土地利用和“三高”呢一位不愿透露姓名的园区管理人员表示，工业用地的转让期为50年。企业拥有土地后，考虑到升级园区的总体规划，即使他们想让“三高”企业退出，也没有什么好办法，所以这部分土地不能拿出来创造更大的利润。“说白了，事前规划和退出机制都不完善。”

密集的硬指标遭遇“软执行”

单位土地投资、产出强度、容积率和建筑密度是衡量工业用地利用效率的重要指标。为了促进土地的集约和节约利用，国家在规定工业用地出让时，必须在出让合同中明确这些硬性指标。然而，当记者在基层采访时，一些干部承认，节地指标往往“写在纸上，说出来，但很难拿到，不应该是真的。”节省土地的高压线是“不带电的”，这使得它很难遏制低效使用甚至浪费土地。

9月中旬，记者来到河南省某市的产业集聚区，随机打开了一家原材料加工企业的土地出让合同，明确规定土地容积率为1，每亩投入强度达到240万元。“实事求是地说，这个企业的实际占地面积比是0.7，投入强度不到190万/亩。这两项指标都不能满足合同要求，但土地仍在出售。”产业集聚区管委会副主任张广华(化名)表示，在很多地方，节地指标是一个“数字游戏”，企业想说多少就说多少，政府部门也“视而不见”，不愿认真对待。

记者采访发现，土地集约度的硬指标，如单位面积土地投入产出强度，在一些地方遇到“软执行”是正常的。

“现在很多工业项目都是‘书记挂帅’和‘县长项目’。领导们为招聘企业做了很大的努力，但由于土地不集约，把人带走是不现实的。”重庆市某县国土资源局规划与农垦保护处处长陈(化名)表示，一些企业为了获得土地，甚至搞“数字欺诈”，加大了投入产出力度和纸面上的投资规模，以满足政策要求。许多人仍然认为这个县的经济发展落后，所以我们应该加快工业项目的启动。我们不应该因为缺少集约用地这样的小事而错过吸引投资的大事。

土地供应后监管存在“盲区”

工业用地供应后监管是保证土地及时高效开发，满足集约节约利用要求的重要环节。但是，国土部门的一些干部反映，工业用地出让后，基层国土部门无法有效评估企业是否按照合同要求及时开工和竣工，投资规模和厂房建设是否符合土地集约利用要求，监管存在“盲点”。

据介绍，当地国土部门对工业用地供应的监督主要有两种方式:一是执行动态检查合同，即土地供应后，检查项目是否按时完成，是否达到土地出让合同规定的容积率，投入产出等。；第二，工业园区和政府经济部门定期审查企业的经营指标，并监督和核实土地使用状况。

“土地供应后，似乎所有的政府部门都有监督的权力，但一些地方仍然以自己的方式，不能形成一个联合的监督力量:工业项目的建立是国家发展和改革委员会和经济和信息委员会的责任；土地容积率由规划局负责；单位面积的投入产出强度由工业园区和统计局掌握。但是，作为土地集约利用的重要监管单位，土地部门很难实时掌握这些土地供应后的关键利用指标，有效的监管更是无从谈起。”在接受记者采访时，一些基层土地干部承认，国土局已经变成了一个简单的“供地局”:只要工业项目符合规划，土地在红线以内，征地手续完备，就可以向企业提供土地。然而，在土地供应方面，无论使用得好不好，是否符合集约节约的要求，土地部门都“鞭长莫及”。

由于工业用地供应后监管不到位、部门间协调机制不完善等原因，无法对企业具体的土地使用情况进行有效监管，这也促使一些企业借机“囤积土地”，加剧了土地的浪费和低效利用。记者在重庆、湖南等地采访时发现，部分工业用地出售后，企业只在部分地区投资，其余地区闲置或建有简易建筑。虽然这导致一些工厂用地闲置，但企业仍可以将土地抵押给银行融资，甚至大规模“囤积土地”，等待城市扩张、工业用地改变，实现土地的“增值收益”。

(此稿除署名外，均由记者潘蔚、丁明、宋丽、吴涛、王政、冯叶撰写)