参与方式多种多样 假PPP苗头隐现或滋生新风险

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地方政府融资平台即将到期，未来仍不明朗。不过，很明显，今年平台融资渠道将进一步收紧。《经济参考报》记者通过多种渠道了解到，在这种背景下，政府融资平台采取多种方式对公私合作模式进行“曲线化”，希望实现转型或暂时保留融资的造血功能。这些平台主要是通过不同形式与其他社会资本合作，从而完成自身身份的转换，然后参与ppp项目。不过，记者也了解到，一些合作方式已经成为地方平台以ppp名义变相融资的工具，这可能会滋生新的风险。

参与“曲线”的方式有很多

根据去年年底财政部发布的《政府与社会资本合作模式操作指引(试行)》，社会资本是指已经建立现代企业制度的境内外企业法人，但不包括融资平台公司和同级政府的其他控股公司。国有企业。”换句话说，隶属于同级政府的融资平台公司和其他地方国有企业希望作为社会资本方直接参与ppp项目，这在政策上已不再允许。

然而，这并不意味着当地的融资平台将被阻止做ppp。

据联合信用评级有限公司评级总监刘小萍向《经济信息日报》表示，平台公司可以从以下三个方面切入ppp:第一，作为第一个P代表政府参与地方ppp项目；第二，作为第二个项目参与不同地方的ppp项目；第三，虽然平台公司不能作为第二个P参与地方ppp项目，但在赢得地方ppp项目竞标后，可以与下游其他社会资本合作。“例如，在地铁项目中，在赢得社会资本的投标后，可以将施工部分分包给在该级别具有丰富施工经验的平台公司。”

安徽省一家政府融资平台公司的一名人士告诉《经济参考报》:“我们的平台今年不能向银行借钱，也不能发行债券，因此后续融资是不可持续的。我们希望实施ppp政策，但我们不允许这样做，因此我们必须想办法绕过这一政策。”据该人士称，政策不允许同级平台参与同级ppp项目，但不排除下级平台。例如，某个城市的ppp项目允许省级平台和县级平台作为社会资本方参与。“地方一级的ppp项目是由它们的下级和上级政府平台作为社会资本参与的，但实际上，资金、人员和具体的项目运作都是由地方一级的平台完成的。”他说。

另一种更常见的情况是，一些平台设立了一个子公司，该子公司与社会资本合作成立一家新公司，这样平台就可以通过新公司实际参与ppp项目。

财政部中国金融协会ppp专业委员会秘书长孙洁在接受《经济参考报》采访时表示，如果与其他企业或其他社会资本建立合资公司，政府融资平台本身的性质将发生变化，它将不属于政府融资平台。由于政策规定同级平台不能作为社会资本方参与ppp，政府融资平台想规避政策限制，所以这种“探索”不应该被鼓励，因为我们希望ppp项目所涉及的社会资本应该是规范的、专业的、有项目运作经验的。

警察平台想借假ppp项目来伪装融资

在地方融资平台“曲线救国”的同时，也出现了一些虚假的ppp项目，更值得警惕。

据一位来自ppp咨询公司的人士称，许多融资平台公司都会进行ppp相关的咨询。“他们中的大多数人都希望通过ppp实现转型，但有些平台要求非常直接。我们如何才能制造假购买力平价？”消息来源称。

什么是假购买力平价？据一位业内人士向《经济信息日报》记者举的例子，一个地方应该建一条高速公路。根据以前的做法，当地的平台或其下属的公路公司直接资助自己的建设。然而，43号文件公布后，本地平台公司的融资渠道变窄了。相反，ppp受到国家的鼓励。因此，出现了以下做法:地方高速公路公司可以寻找社会资本，例如，一个大型中央企业合作，双方出资成立一个项目公司，这是ppp建设高速公路项目的主体。从表面上看，这是一个非常正式的ppp项目，但实际上，当地的高速公路公司将私下与这家中央企业签署协议，回购其股份，并承诺在未来项目完成后以一定价格回购其全部股份。“在极端情况下，这个中央企业甚至可以持有这个项目公司的所有股份，而当地的高速公路公司则承诺在未来回购所有股份。”据业内人士称，如果私下签署的回购协议被“撤回”，这将是一个表面上有社会资本的良好ppp项目，不会增加政府债务。但事实上，这仍然是过去政府融资的逻辑。

“这实际上是以债务的形式引入社会资本。在平台公司与社会资本签署的合作协议中，平台公司承诺在一定时期内有一定的收入，社会资本将参与该项目，不会考虑真正的项目。投资收益和风险，但要考虑这个平台公司将来是否有能力偿还债务。”相关人士分析称。

“很难说这种假购买力平价到底有多少，但它确实出现在一些地方。”据此人介绍，事实上，在《关于加强地方政府债务管理的意见》(2014年第43号)出台后，无论是发债渠道还是银行贷款渠道都全面收紧了融资平台，许多平台都面临着资金紧张的困境。这样，地方平台或下属国有企业就可以变相融资。

北京大悦咨询有限公司总经理金永祥表示:“到时候，平台公司会回购什么？未来，地方债务会越来越紧，很难借钱回购。也许一个项目是可以的，如果有更多的假项目，我该怎么办？”据业内人士称，事实上，尽管虚假ppp的风险只反映在地方平台或国有企业中，但不能保证这种风险在未来会进一步传递给地方政府。

填补空缺的相关政策仍需改进

据业内人士称，财政部出台“同级平台不能作为社会资本方参与ppp”的规定是有原因的。中国现代集团ppp项目总监冯康表示，同级平台由同级政府直接管理，与同级政府存在隶属关系。因此，如果同级平台作为社会资本参与ppp，实际上在机制上，政府与社会资本的合作是无法真正实现的。

“ppp的初衷是引入社会资本参与基础设施投资。除了解决政府债务和新增财政投资的压力外，从长远来看，还可以有效优化基础设施投资决策机制，并将社会资本对项目风险和效益的市场化评价作为政府项目决策的重要依据。然而，平台公司在同级政府ppp项目中的同级投资在一定程度上增强了平台公司基础设施投资业务的可持续性，但在减轻政府投资压力、项目决策和风险分担方面仍不能满足ppp的目标要求。实际上，同级政府发起了一个自己动手的项目，对风险评估、交易结构和收入保障都有不同的要求。这个层面的平台不能作为社会资本相对独立地判断项目的价值和风险。这一公私伙伴关系项目未经市场检验，比真正的公私伙伴关系项目风险更大。”冯康说。

然而，许多城市投资公司仍希望在参与这一层面的ppp项目方面取得突破，这是有内在原因的。刘小萍表示，“平台公司有参与ppp业务的动机，因为它还必须考虑自身业务的转型。通过参与ppp，它可以参与相关业务。否则，在第43号文件之后，它的业务将变得越来越少，甚至面临萎缩。”

冯康还表示，由于很多ppp项目都是由平台公司自己建设的，过去这些项目都是以承接型赠款和自下而上项目的形式进行的，但在转换成ppp项目后，政府会为它们形成一个政府采购和投资补偿机制，这样会获得良好的现金流，形成平台公司的一个业务板块。从这个意义上说，其实平台公司可以通过提高“造血”功能来实现自我改造和发展。“所以这些项目对平台公司来说是非常有价值的资源，让平台公司拿出自己的项目。事实上，他们非常苦恼。”冯康说。

刘小萍表示，财政部的操作指引将平台和其他属于同级政府的国有控股企业排除在二级市场之外，旨在防止政府债务界限不清，严格控制新增政府债务。但是，刘小萍也认为，从长远来看，财政部《操作指南》中对社会资本主体资格的定义今后仍需完善，因为43号文件发布后，融资平台公司将会进行市场化转型，一旦市场化转型成功，它们将不再与政府纠缠，也不会出现新的政府债务问题。