“二次房改”构筑两大保障体系

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在1998年住房制度改革开始近20年后，中国再次深化了住房制度改革。《经济参考报》记者从权威渠道了解到，住房和城乡建设部、国家发展和改革委员会等有关部门正在就“进一步深化住房制度改革”，即“二手房改革”进行进一步探索。

业内人士表示，从“居住与住房”的目标来看，此次改革的重点是确保住房，未来将实施两种住房制度，即廉租房和安全住房。

调整住房结构，实现“住与住”

据权威人士介绍，此次“进一步深化住房制度改革”是为了完成深化国家改革具体工作中的房地产改革安排，由住房和城乡建设部改革发展司制定。

“在中国的房地产发展达到一个新的阶段后，整体的供应和需求是平衡的，但住房结构仍然很不均衡。”根据上述权威来源，这项改革的目标是调整住房结构，使居民能够住在一所房子里。

关于“居住和生活”的发展目标，中国社会科学院城市与竞争力研究中心主任倪鹏飞表示，理想的住房目标应该是实现居住和生活，推动经济增长，促进社会公平。

“值得注意的是，居住和生活的实现并不意味着每个人都有自己的产权住房，而是居民家庭可以根据自己的情况住在自己的房子里，或者可以住在拥有部分产权的房子里。你可以租一栋没有任何产权的房子。”倪鹏飞说道。

清华大学房地产研究所所长刘宏宇认为，世界住宅发展目标的演变基本上分为四个阶段，这四个阶段由数量和质量决定。在第一阶段，当住房相对紧张时，目标是一户一室；第二阶段是一个人和一个房间；第三阶段是舒适的环境；第四阶段是住宅的现代化和智能化。目前，中国的房地产短缺时代已经结束，所以我们已经实现了平均至少一户一室的目标，下一阶段的发展目标应该是一人一室，或者说目标是更好的住房质量。

此外，这项改革将重新定位房地产业。刘宏宇说，房地产业是国民经济的支柱产业，这在初期就提出来了，带来了一些问题。我们提出了新的定位:房地产业是国民经济和民生的支柱产业，第一个重要的是民生的支柱作用，第二个是国民经济的支柱作用。“改变过去过分强调拉动经济增长、注重解决民生的局面，是房地产业发展方向的重大转变。”

据《经济参考报》记者报道，2009年前后，住房和城乡建设部开始了由时任住房和城乡建设部副部长戚迹牵头的“二手房改革”的初步研究工作。住房改革与发展部、房地产市场监管部、住房保障部、公积金监管部、政策研究中心等。派出人力组成研究小组，研究进一步深化住房制度改革的有关问题。

不同对象的分类保证

据悉，此次房改的方向是建立市场与保障相结合的住房制度，为低收入和最低收入家庭引入“政府主导、市场参与”的住房保障体系，为中等收入及以上家庭引入“市场配置、政策调整”的住房市场体系。

“这次房改的重点是住房保障。这并不是说1998年的住房改革政策缺乏。事实上，这是一个非常全面的住房改革之前，但在实施过程中，它过分强调市场化和经济增长的作用，而忽视了保障。”据上述权威人士透露，经过10年的房改，监管部门发现了这一不足，于是他们从2007年开始关注住房保障。

倪鹏飞认为，应该建立住房公积金制度，包括“主要在大城市和特大城市租房”的目标制度。例如，对于城市低收入和中低收入住房困难家庭，通过公共租赁住房(廉租房)解决他们的基本住房问题；鼓励企业长期持有租赁住房，向市场提供经济适用的租赁住房；建立租赁和销售相结合的体系。

原中国房地产协会副会长朱认为，对于一些新增住房消费压力大的城市，实物补贴和货币补贴可以同时采取。

住房和城乡建设部此前曾表示，将允许购买经济适用房的商品房，并将敦促存量和存量较高的城市出台支持措施，将商品房改造为安置房，并推动存量房改革和利用。

“在房地产存量较高的三、四线城市，不再需要建造新的建筑来进行整体安置。”住房和城乡建设部部长陈曾表示，随着经济适用房建设的不断推进和棚改的不断深入，棚改后的住房将不再局限于政府主导的建设，符合条件的家庭可以在市场上购买，政府可以通过财政补贴予以保障。

纠正“重市场、轻保障”的模式

1998年，国务院发布了《国务院关于进一步深化城镇住房制度改革加快住房建设的通知》，这是我国第一次住房改革。实现了城镇职工从福利分房到通过市场解决住房问题的巨大转变，房地产市场基本形成。

根据国家统计局的数据，2014年，全国房地产开发投资达到9.5万亿元，是1998年的26倍多。其中，住房开发投资6.43万亿元，占房地产开发投资的67.7%。新建商品房销售面积和销售量分别为12亿平方米和7.6万亿元，分别是1998年的10倍和30倍。

房地产市场也成为城市住房供应的主要渠道。根据国家统计局的数据，2013年，全国城镇新建商品房竣工面积为7.9亿平方米，是1998年的5.6倍，城镇新建住房比例从1998年的29.7%上升到近年的70%以上。

在房地产市场形成的背景下，中国居民的住房条件发生了巨大的变化。从1998年到2003年，中国城市人口增加了3.15亿，城市人均住房面积也大幅增加。数据显示，中国城镇人均住房面积从1998年的18.7平方米增加到2012年的32.9平方米。根据第六次全国人口普查的数据，2010年，中国城镇平均每户住房数量达到1.02套，平均每户住房数量(不包括客厅、厨房和浴室)达到2.65套。在拥有住房的城市家庭中，71%拥有成套住房。

然而，值得注意的是，经过“重市场、轻安全”的长期发展，我国住房资源的所有权并不均衡。近年来，随着我国住房建设规模的扩大，整体住房需求得到满足，但住房资源不平衡的结构性矛盾日益突出。

数据显示，2010年，拥有两套或两套以上住房的城市非农业家庭的比例为13.7%。以北京为例，从2005年到2010年，北京20%的高收入家庭新建了53.2%的住房。相比之下，农民工的住房条件正在恶化。

经过多次调控，房地产市场和房价快速上涨，低收入居民购房越来越困难。热点城市的房价上涨迅速，一些热点城市的增长率大大超过了居民收入的增长率。据统计，2004年至2013年，北京、杭州、深圳等热点城市新建商品房平均销售价格分别上涨276%、278%和267%，而同期城镇居民可支配收入仅上涨158%、170%和72%。根据房价收入比，2004年至2013年，北京、杭州和深圳的房价收入比分别从9.1、8.0和7.4上升至13.3、11.2和15.7。

一些业内人士表示，"第二次房改"的最终目标是解决更多人的住房问题。毫无意外，“二次房改”的重点将是明确和调整商品住房消费与住房保障的关系，以适应当前住房消费市场和住房保障领域的新变化，既保护居民的基本住房权利，又使市场规则在住房市场发展中发挥主导作用。