亟待全面深化外资管理负面清单制度

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最近，随着各大自由贸易区的相继挂牌，上海、天津、广东、福建自由贸易试验区的常见负面清单正式实施，这意味着负面清单管理已经在更大范围内全面铺开。然而，在改革的意义上，否定列表模式不仅在于“方面”的提升，还在于“度”的深化。

消极清单是在服务贸易总协定(关贸总协定)乌拉圭回合中形成的。所谓“负面清单管理模式”，是指建立以“准入后监管为主，准入前负面清单许可管理为辅”的投资准入管理制度，即政府不允许外国投资者投资“负面清单”上的相关行业，在此清单之外，政府不应进行过于严格的监管。

2013年，上海自由贸易区作为中国第一个试点区，开始实施负面清单模式。2013年版上海自贸区负面清单包括国民经济的18个经济部门，涉及89个大类、419个中类和1069个小类；共编制了190项特别管理措施(约17.8%的子类别有特别管理措施)。其中，试点地区的重点产业(服务业和部分制造业)以亚类表示，制造业的限制亚类约占11.6%，服务业的限制亚类约占23%，覆盖面广。

目前，世界上至少有77个国家采用了“入境前国民待遇+负面清单”的外资管理模式，许多区域贸易安排也采用了这种外资管理模式。特别值得注意的是，美国推动了《跨太平洋(报价601099，咨询)战略经济伙伴关系协定》和《跨大西洋(报价600558，咨询)贸易和投资伙伴关系协定》等贸易协定的谈判。注重服务贸易和投资，努力创造新一代国际投资和贸易规则，“入世前国民待遇+负面、

作为世界贸易大国，中国融入国际经济规则体系的程度正在逐步加深。根据联合国贸易和发展会议2014年1月发布的《全球投资趋势监测报告》，去年流入中国的外国直接投资达到1270亿美元，居世界第二位，与美国的差距进一步缩小至320亿美元。商务部的统计数据显示，仅在2013年，新成立的外商投资企业就有22，773家。可以说，否定列表模式是中国外资管理体制和政府经济管理模式的一次根本性变革。

2013年以前，中国的外商投资管理模式一直采用国民待遇和准入后肯定列表的模式，审批外商直接投资准入，通过《外商投资产业目录》对外商投资产业进行引导和管理，外商投资项目分为鼓励类、允许类、限制类和禁止类。十八届三中全会后，中国以开放促改革，放宽外资准入，推进服务业投资自由化，外商投资项目由审批制改为备案制，外商投资企业合同章程审批改为备案制，积极构建更加开放、公平、非歧视的政策体系。

虽然商务部已经将“可复制、可扩展”的负面清单模式推广到全国，但在更深层次上，中国版的负面清单模式仍存在许多亟待解决的问题。

首先，实现负面清单管理模式不是简单地“从积极走向消极”，取消原有的鼓励类，合并禁止类和限制类，增加一些其他的限制，而是要进一步明确政府与市场的界限。因此，有必要重新分析和评估各种行业和类别，尽可能缩短清单项目，放宽市场进入门槛。否则，过于冗长和全面的负面清单与正面清单没有什么不同，也不会达到刺激市场活力的目的。

其次，否定列表模式意味着给予外资更多的自由，但中国不会失去对外资的监管权，否定列表只是将传统的事前监管转变为过程监管和事后监管。从发达国家的经验来看，一方面，在外国投资准入中采用“负面清单”模式有利于促进投资自由化；另一方面，“负面清单”模式意味着全面开放未来的投资监管体系，甚至包括中国不存在的行业。这种模式的最大挑战是，在采用“负面清单”模式时，如果一个行业没有被纳入例外或不一致的措施，就可能导致外国投资竞争的潜在损害。近年来，一些在华跨国公司采取双重定价、排斥竞争、收取不合理的高额专利许可费等手段获取垄断利润，越过了垄断红线，损害了消费者权益。最近，商务部发起的一系列反垄断调查也是有原因的。因此，如何加强有效监管将是监管当局面临的一个非常严峻的问题。

第三，目前我国外资准入政策过于复杂，多头管理、多层次立法、地区差异大、内容缺乏统一性和规范性等问题十分突出。因此，有必要对现有的外资准入法规进行梳理，消除政策的重复、重叠和冲突，逐步规范、透明并与国际高标准规则接轨。然而，与此同时，更大的挑战在于对外国投资监督的高透明度的要求，也就是说，不仅有必要以规定的格式提供所有不符合规定的措施的详细信息，而且有必要在执行这些措施时保持高标准的透明度。“负面清单”的使用意味着投资监管体系将在未来全面开放，这要求中国做好充分准备。

第四，“负面清单”的难点之一是保护东道国的民用财产产业和新兴产业。中国国内产业转型升级正处于发展的关键时期，投资模式创新和技术创新层出不穷，但被列入“负面清单”的行业有限。因此，制定一份既能反映中国产业保护核心利益，又能对一些战略性新兴产业具有前瞻性的“负面清单”，实现经济自由与经济安全的平衡，将是一个巨大的挑战。