新一轮电改具“落地”精神 让市场主体获得红利

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经过翻山越岭，冲破重重障碍，13年后，电力体制改革终于蹒跚而行，重新启动。

中共中央、国务院近日发布了《关于进一步深化电力体制改革的若干意见》(以下简称《若干意见》)，标志着新一轮电力改革的序幕已经拉开。

尽管过程曲折，评价不一致，但无论如何，电力改革毕竟又开始了。更重要的是，新方案中包含的“落地”精神和所有用户参与的颜色决定了新方案与以前改革的区别。从这个意义上说，新的电力改革仍然值得期待。

电力改革在争议中向前推进

国家能源局副局长王玉民表示，电力改革的节点仍在电网上。然而，围绕电网高度一体化的垄断管理模式，有两个焦点问题:是否拆分以及是否将输配电分开。围绕上述问题的争论一度十分激烈，也成为电力改革艰难步伐的一个缩影。

最后，《若干意见》确定的电力改革路径是“放开输配电以外的竞争性环节价格，放开配电业务，放开公益性和管制以外的发电计划，相对独立的交易机构，加强政府监管，加强电力总体规划。”对于打破垄断的问题，如电网分裂、输配电分离等，文件提出“深化适合中国国情的区域电网建设和输配电系统研究”，实际上回避了这一问题。

《上海证券报》记者了解到，输配电分离等核心问题也已纳入改革，相关研究包括“输配电管理系统及其价格研究”、“电网调度系统研究”等。在这方面，NDRC还举办了几次研讨会，国家电网、中国南方电网、五大发电公司、四大辅助产业集团和地方政府的代表都出席了研讨会。

一位参与讨论的专家告诉《上海证券报》记者，王楠提议将全国电网分成几个区域电网，增加南方管辖范围，并理顺云广之间的电力传输；国家电网以电网安全稳定运行和经济为由，反对输配电分离；发电集团引用的事实是，电力供应是松散的，需要独立调度。专家之间也有很大的分歧，甚至内部也展开了一场关于“电力市场属性”的大讨论。

以电力工业部前官员为代表的反对者认为，中国尚未做好完全市场化的准备，电力是一种特殊商品，因此必须有政府控制和政策导向的输配电机构，即电网，以确保电力运行的安全，在现阶段将输配电分开是不可行的。支持者表示，“在全球电力市场中放弃市场化和竞争的例子并非没有成本和弊端。”改革是趋利避害，但不能扩大成本和弊端。”

在这种背景下，《若干意见》注定会充满妥协，但也不是没有新意。事实上，相对独立的交易机构和独立的输配电价格核查的提议，是对原有单一电力市场的一大突破。

“就电力市场建设而言，中国有三个选择:相对独立、完全独立和完全自由化。当前的电力改革看似“相对独立”，但不可避免地会以“完全自由化”告终。至于单独核定的输配电价格，则是硬币的两面，一面可以使现有的电网企业沿着老路更新；另一方面，它也可能引发国家电网的分裂和整合，为改革领导人的选择提供时间和空空间。”国际知名能源专家、中国经济改革学会电力系统改革研究组组长吴建东昨日在接受《上海证券报》独家采访时表示。

新的权力体系具有“落地”精神

“这一轮电力改革的核心在于推进中国能源体制改革乃至革命，开辟中国能源发展的‘高速公路’。”吴建东透露道。

作为电力改革的重要推动者，吴本人也是《深化中国电力体制改革绿皮书》？《大纲》一书的主编。这本书被认为是本轮电力改革的理论指南。

他认为，这一改革方案与以往改革的最大区别在于强调“落地”精神，即整合各方利益。其次，这一方案突出了“事后监督”的精神，即中央政府有关部门在未来一定时期内可以“清账、查账”。因此，改革进入了一个新的阶段，其特点是复杂性、生态性和平台性。

“这次改革的初衷是让所有用户都参与进来——这与2002年的电力改革有着根本的不同——电力改革不再是电力行业制定的部门改革，而是一场社会改革。”吴建东说道。

他认为，中国能源体制改革的三大目标包括:解决不合理的市场结构问题；解决不合理的价格形成问题；解决政府监管不合理的问题。与最初的农村体制改革类似，能源体制改革也旨在恢复能源的商品属性，厘清政府、市场和企业之间的关系。

“在农村改革之前，地方政府是分散的，以得到改革的深入发展，但自从这一轮电力改革以来，企业和用户都分散了，以进行重大改革。电改就是在这种大改革逻辑下进行的。”吴建东说道。

然而，业内也有人对不彻底的改革持批评态度。业内专家王东荣在接受《上海证券报》采访时表示，新的电力改革方案整合了包括激进、保守、改革派和温和派在内的各方的思想和要求，导致该方案存在矛盾。它被认为是一种以中医为主的综合疗法，该系统几乎不起作用。"

中国人民大学经济学院教授吴江在接受《上海证券报》采访时表示，由于缺少“电网企业不再负责统一购售电”和“电网企业输配电业务独立核算”等条款，正式方案已经不完整。下一步，专项改革工作计划的制定和各项权力改革任务的推进，不可避免地要经历从上到下、从左到右、从内到外的诸多互动和博弈。

构建新的电力生态

争论在一边，游戏在另一边。最终，计划的启动很容易起草，时间被推迟了。从形成第一份草案到达成解决方案花了将近一年的时间，从签署高级别文件到正式印发文件花了三个多月的时间。事实上，引入计划本身的困难可以证明改革的困难。

一些业内人士认为，本轮电力改革的亮点之一在于放开配电市场，提出积极发展配电，这将改变中国未来电力市场建设的方向。

王东荣还认为，该方案更注重机制建设和行业管理，最大的意义在于对“新生产力”的想象。

“如果说上一轮电力改革的价值取向是实现厂网分开、打破垄断、引入竞争、剥离关联交易、加快扩大供电规模，那么本轮电力改革的核心价值取向则是建立绿色低碳、节能减排、更加安全可靠、实现综合资源优化配置的新型电力治理体系，推动电力生产、消费和技术结构的整体转型，与中国能源发展趋势保持一致。”华北电力大学教授曾鸣在接受《上海证券报》采访时表示。

因此，一系列配套的改革规则就是“胎动”。华北电力大学教授张子在接受《上海证券报》采访时表示，NDRC将很快出台一系列配套改革文件并付诸实施，这将有助于中国真正建立电力市场。

如何避免重蹈2002年实施电力改革的覆辙，关键仍在实施。国家发改委的一位专家认为，新的电力改革路径必须首先准确界定电力行业所有环节的性质；实现网络运输与中间管理的分离；最终目标是建立统一、开放、竞争、有序的现代电力市场体系，逐步放开所有竞争环节的价格。

“电力改革不会很快进行到第四步，而前三步应该是扎实的，以便为第四步做准备。前一轮电力改革在厂网分离时停止，只是因为它急于进行第四步。”他说。

曾鸣还告诉上海证券报记者，如何在售电侧建立电力市场是电力改革成功的关键，也是最严峻的挑战。否则，“只停留在中间，两端的自由化就会被推迟。”12年前，工厂网络一夜之间就被分割了，网上竞价12年未至的局面将重演。”