在全面落实税收法定之前 全国人大对国务院的授权决定仍然有效税制改革依法

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资料来源:人民日报

贯彻税收法定原则是十八届三中全会提出的一项重要改革任务。新修订的《中华人民共和国立法法》明确和细化了税收法定原则，规定“税收的设立、税率的确定和税收征管等基本税收制度”只能立法。这一修改和变化得到了社会各界的广泛认可，被认为是税法迈出的重要一步。

税收法定原则的全面实施将在2020年之前完成，离现在只有五年多的时间了。近五年来，作为深化财税改革的重要任务，税制改革也在加快推进。社会普遍关心的问题是:税收法定与税制改革的关系是什么？税制改革应在什么基础上推进，如何体现法定税收原则？

在税制改革的过程中，没有出台相应的法律。我该怎么办

国务院仍然可以对税收进行必要的调整

社会上有一种观点认为，在新的《立法法》实施后，是否纳税不是由政府或个别行政机关决定的。政府不能再随意调整税率，随意增加或减少税收，税收必须依法征收。

税制改革必须涉及税率的调整、征收范围和环节的改变等。仅今年涉及的税制改革任务就包括扩大“营改增”、完善消费税制度、推进资源税从价税。如果政府无权调整，相应的法律尚未出台，如何推进税制改革？

《关于贯彻税收法律原则的实施意见》的颁布，明确了如何依法推进税制改革，这是十分必要和及时的上海财经大学公共政策与治理学院院长胡教授说。

根据实施意见，2020年税法全面实施前，全国人大对国务院的授权决定仍然有效；国务院可以根据客观条件的变化和税制改革的需要，根据授权决定和有关税收法规，对有关税收政策进行必要的调整和完善。

胡认为，根据中央的部署，国务院在推进税制改革的过程中，需要根据改革进程适时修订相关税收法规，调整相关政策。同时，要根据经济发展形势和调控需求调整税收政策。“有了这样一个清晰的思路，当税制改革出台具体措施时，就能更好地得到公众的理解和支持，减少不必要的误解和阻力。”

“我想强调的是，有一个实施税收法定要求的过程。加快立法不是搞“大跃进”，所有临时性的税收法规都会在一夜之间变成法律。”北京大学金融与经济法研究中心主任刘剑文说，中国现有的18项税收中，有3项是由全国人大立法实施的，其余的是由国务院授权制定的暂行税收条例。这些规定在过渡期内同样有效。

在税制改革过程中如何贯彻税收法定原则

改革和立法齐头并进

在税制改革过程中，如何贯彻税收法定原则？这个问题的答案可以从实施意见中给出的“时间表”和“路线图”中找到。根据相关改革任务的进展情况，实施意见对2020年前完成相关立法工作做了安排:

——对于新征收的税种，全国人大及其常委会将制定相应的税法，不会出台新的税收法规。

-与税制改革相关的税收将与税制改革进程相协调，适时将相关税收法规纳入法律，并相应取消相关税收法规。

——对于其他不涉及税制改革的税种，可根据相关工作进展和实际需要，按照积极、稳定、有序、先易后难的原则，逐步将相关税收法规纳入法律。

“区别对待不同税种不仅体现了税收法定化的实施，也考虑到了税制改革的进程。这样的安排既实际又明智。”刘剑文说。

立法开征新税是贯彻法定税收原则的具体行动。在实践中，有一些税制改革涉及面广、情况复杂，如营改增、资源税从价征收等。在总结试点经验的基础上，可以先修改相关税收法规，然后再将其纳入法律。对于那些与改革关系不大的税种，如船舶吨位税和耕地占用税，我们可以加快立法步伐，将法规提升为法律。

“实施税收法定与税制改革相辅相成，同步推进。在所有的税收条例都被提为法律或废除之后，全国人民代表大会自然会在1985年撤销对国务院的授权。”刘剑文强调，未来税法实施后，全国人大仍可部分授权国务院在法律允许的范围内，适时调整一些涉及宏观调控的税收政策。

如何避免税收政策的“任性”

改革必须在法律框架内进行

税收是财政收入的基本形式，是国家治理的重要手段。国务院可以根据税制改革的需要，对有关税收政策进行必要的调整和完善。那么，如何调整和完善它有利于经济和社会发展，符合人民的利益，避免“任性”呢？

刘剑文认为，税制改革应该在法律框架内进行。无论税率调整还是征收方式改变，改革都可能涉及纳税人负担水平的变化。因此，在一些重大改革措施出台之前，政府部门应该广泛征求意见，认真做好工作。

“即使税制改革的政策措施是合理和合法的，政府部门做更多的解释工作并尽最大努力赢得社会和公众的理解和支持也是非常重要的。”据胡分析，去年，在油价持续大幅下跌的背景下，中国连续三次上调燃油税。应该说，大方向是正确的，调整是符合法律程序的。然而，社会质疑加税是“任意”的，这种效果需要反思。

胡建议，今后的税制改革在稳定宏观税负、理顺税制、优化税制结构的同时，还应着眼于凝聚社会共识，形成合力，共同推进改革，使改革能够释放更多的积极效应，减少消极效应，更好地促进国家治理体制和治理能力的现代化。