养老金并轨：一次对公平改革的考验

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一个

那些在过去两年感到失落和焦虑的公务员可以带着久违的喜悦来迎接新年。他们会发现自己的基本工资增加了很多，与此同时，工资单上养老金支付信息栏中的数字也显著增加了。

这显然引起了普通人的不满。尤其是当他们看到公务员加薪幅度超过60%的报道时。长期以来，人们对公务员充满了复杂的感情。他们羡慕这个群体的社会地位和工作氛围，心中有一丝对行政权力的渴望和崇拜。但与此同时，他们也痛恨这个群体中由权力引起的各种腐败。2013年，"反四风"和"八条规定"让人们拍手称快，因为他们终于看到，那些曾经利用公共权力专横跋扈的"官员"现在不得不竖起尾巴了。2014年的反腐运动甚至更受欢迎——尽管一些官员的家人和亲信几乎被连根拔起，所有人都被“监禁”，但他们的内心偶尔隐藏着恐惧。

相反，一些公务员认为加薪是合理的。这个团体已经将近10年没有提高工资了。他们甚至会感到沮丧和失落。恒大老板许家印的一条H型皮带的价格可能相当于他们两三个月的工资。当然，在很长一段时间里，他们可能根本感觉不到工资对他们生活的影响，因为他们中的一些人实际上并没有花工资。那些不能称之为贿赂的礼物，足以买几条许嘉印的皮带。他们还可以出入各种豪华场所，被尊为客人；他们的账面工资不高，但对天津的各种补贴都很慷慨。然而，在过去的两年里，这些红利被一阵刺骨的寒风撕成了碎片。

过去很难维持，未来也不确定。变革已经开始。这是一个大游戏，加薪是第一步。

事实上，自2014年10月以来，公务员的加薪已经逐渐开始，同时加薪的还包括一些公共机构的人员。在中国，政府和机构是两个独特的群体，在官方文件中它们通常被称为政府机构和机关。据统计，政府机关和事业单位有3000多万职工和1500多万退休人员。其中，约有800万人是在职公务员。

2015年1月12日，人力资源和社会保障部、财政部联合发布了《关于调整政府工作人员基本工资标准的实施方案》。该文件规定，从2014年10月1日起，将调整公务员的基本工资标准，并将一些标准化补贴纳入基本工资。

根据这一计划，中国“国家级”官员的基本工资(职务工资加级别工资)将从7020元增加到11385元，而最低级别职员的基本工资将从630元增加到1320元。该计划还明确规定，公务员的工资原则上每年调整一次或每两年调整一次。根据工资调整的比较结果，综合考虑国民经济发展、金融形势和物价变动等因素，确定调整范围。

中国公务员上一次加薪发生在2006年。当时，国家发展和改革委员会，财政部，国有资产监督管理委员会，人力资源和社会保障部(当时称为社会保障部)和其他部委正在共同研究和起草一个纲领性文件，以指导中国的收入分配改革，根据国务院的要求。根据这一假设，这份改革文件将从宏观层面设计一份从国家到企业再到个人的财富分配意见，也是一份指导普通公司、事业单位和国有企业收入分配的顶层文件。

这份受到社会各界高度期待的改革文件直到2013年才正式发布，被称为《关于深化收入分配制度改革的若干意见》。它的内容令外界失望。它的研究和制定跨越了两个政府，但没有太多实质性的突破。原则的表达占据了大部分空间，模糊的政策使改革失去了可操作性。参与起草这份文件的国家发展和改革委员会的一名专家无法掩饰他的失望。"许多突破性的改革建议被部门和利益集团之间的反复博弈所淘汰。"

然而，在上述文件起草期间，中国800万公务员的工资悄然上涨。这自然引起了更多的批评。这个群体是中国收入分配制度改革的设计者，也是改革的对象。此次改革的初步原则是:限制高收入群体，稳定中等收入群体，增加低收入群体，规范非正常收入渠道。然而，最终，除了公务员工资和高收入群体收入的增加之外，不公平的收入分配机制并没有得到遏制，相反，它可能会进一步恶化。

也许是由于社会压力，公务员的基本工资在接下来的八年里从未增加过。缺乏共识的改革陷入了沉默。本应建立正常加薪机制的公务员，也成了这场改革中的一只老鼠。由于缺乏清晰的顶层改革设计，公务员薪酬改革、事业单位薪酬改革、中央企业薪酬制度改革、普通企业正常工资增长、协商机制等一系列具体核心的改革主张都停滞不前，时有进展，这也是旧机制内的小修小补。

二

这种状态持续了许多年，直到一项新的改革任务迫使它重新开始。这项改革任务是推进2013年党的十八届三中全会确定的机关事业单位养老保险制度改革。

根据十八届三中全会提出的要求，要按照社会统筹与个人账户相结合的基本模式，建立机关事业单位基本养老保险制度，打破养老保险“双轨制”，在更大范围内体现制度的公平性。同时，根据政府机关和事业单位的职业特点，应普遍建立职业年金制度。解决“双轨制”问题，建立机关事业单位基本养老保险制度，必须与机关事业单位人事制度、工资分配制度和财务制度改革相配套，明确参保人员范围、工资支付基数和财政补贴机制。

与公务员薪酬改革相比，政府机关事业单位养老保险一体化是一项更重、更艰巨的任务。自上次国家养老金制度改革以来，已经过去了24年。1991年6月，国务院发布了《关于企业职工养老保险制度改革的决定》，实施了养老保险费的社会统筹改革，将养老保险费由国家和企业共同负担，提出建立基本养老保险、企业补充养老保险和个人储蓄养老保险相结合的多层次养老保险制度。

因此，中国启动了现代养老保险制度改革。此后，经过多年的政策修补，改革范围逐渐从原来的国有企业扩大到其他所有制企业、个体工商户、灵活就业人员等群体。截至2014年底，全国共覆盖3.4亿人，企业养老保险基金累计超过3万亿元。

然而，这场拖延已久、范围广泛的养老保险制度改革似乎忘记了政府机关和机构这一特殊群体。换句话说，一个大的改革体系的设计者，关注每个人的养老保险，却忘记了改变自己。

其中一个重要原因是，从一开始，企事业单位的保险就明确由国家、企业和个人按比例承担，个人缴费的比例也在增加，而政府机关事业单位的养老保险几乎全部由国家财政支付。这是有中国特色的双轨制度。

养老保险双轨制不仅使国家财政压力急剧增加，而且产生巨大的分配不公。根据中国财政部财政科学研究所的研究结果，2013年城镇职工基本养老保险月人均养老金近1900元，事业单位月平均养老金是企业退休人员的1.8倍，政府公务员退休人员的养老金水平是企业的2.1倍。

中国社会科学院世界社会保障研究中心主任郑炳文的研究表明，机构、机关和企业之间的养老金福利差距正在扩大。1999年，机关事业单位年人均退休费用与企业的比率为0.8，2000年迅速扩大到1.5，2004年甚至达到1.8。

此外，中国社会科学院2013年3月发布的《社会保障绿皮书》和《中国社会保障收入再分配调查》显示，75.4%的受访员工养老金不高于2000元，92.3%的机关事业单位退休人员高于4000元。

养老保险双轨制的核心是普通企业职工用自己的部分资金支付养老费用，政府机关事业单位职工用普通人和企业为国家缴纳的财政收入支付养老费用。

随着政府机关事业单位人员群体的不断扩大，以及养老保险支出的逐年扩大，财政越来越困难。据人力资源和社会保障部副部长胡晓义透露，目前我国企业养老保险的抚养比大致为3: 1，而事业单位养老保险的抚养比要高得多，约为2.5: 1，政府机构养老保险的抚养比更高，达到2: 1。养老保险入不敷出已成事实。外界担心，随着越来越多的公务员退休和空养老金账户的转移，政府将会用普通企业员工缴纳的保险金来补贴公务员。

至此，政府机关事业单位养老保险制度改革不再是简单的补课，而是涉及到我国社会公共制度的公平性。

在此背景下，2015年1月15日，中国以国务院第2号文件的形式发布了《国务院关于机关事业单位职工养老保险制度改革的决定》，正式启动了这项被遗忘和搁置已久的改革。

三

人力资源和社会保障部副部长胡晓义在2015年1月中旬表示，自20世纪90年代以来，企业养老保险制度改革已经进行了很长时间，而国务院决定从2014年10月1日起，政府机关和事业单位应实施这项改革，这是一项新举措。过去，没有资金积累。

他明确承诺，事业单位养老保险改革后，不会出现“吃”企业结余资金的情况。因为国务院改革文件明确规定:“机关事业单位基本养老保险基金应当与企业职工养老保险基金分开设立、分开管理、分开使用。”

但是问题仍然存在。改革开始后，我国机关事业单位有4500多万人，他们不仅要筹集资金为职工缴纳养老保险，还要保障退休人员的基本生活。面对巨大的需求缺口，养老基金从何而来？

改革的设计者提出了“代际支持”的概念，即政府机关和事业单位中尚未退休的3000万人将根据企业的养老金情况逐步缴纳并充实其养老金账户，从而为现有的1500多万退休人员提供保障。

胡晓义说，如果我们想同时为1500多万人筹集养老保险基金，我们还应该增加单位缴费和个人缴费，这将积累一个沉重的负担。如何解决这个问题？事实上，经过多年的改革，已经探索出一条可行的道路，那就是以分散的方式处理集中的问题，并随着时间的推移逐步解决这个问题。

政府很快想出了一个提高养老金的办法:提高公务员和公共机构人员的工资。2015年1月12日，人力资源和社会保障部与财政部联合发布了《关于调整政府工作人员基本工资的实施方案》，这是其中的一部分。此外，有关部门还下发了调整事业单位工作人员基本工资和调整机关事业单位退休人员待遇的文件。工资收入增长的很大一部分将用于偿还他养老金账户的历史债务。

根据上述公务员工资改革方案，文件明确表示，此次公务员加薪所需的财政资金将根据行政隶属关系和现有资金保障渠道解决。对于一些地方资金，中央政府将通过增加平衡转移支付给予适当补贴。

到目前为止，中国政府机关事业单位养老金一体化改革通过两个文件的发布，确定了从发放养老金到提高工资再到确定国家财政补贴的政策操作路径。据发现，在中国，政府机关和机构中有4500万人的养老保险是在旧制度行将崩溃时由国家财政购买的。

这让一些人不开心。虽然历史遗留问题无法追溯，但此次改革的制度设计再次引发了对公共政策公平性的讨论。在过去的20年里，这个特殊的群体，政府机关和机构，首先忘记了自己，然后为自己设计了一种支付账单的方式来提高工资和供养老人。

他们显然考虑到了这一点，但聪明地避开了自己。胡晓义说:“谈到制度公平问题，问题的实质在于如何引导企业年金更快地发展，使更多的企业职工既能享受基本养老保险，又能享受补充养老保险的补充保障。”

再一次，企业的员工和主体将会得到一个隐藏的、难以言说的改革成本:改革后出现了一个新的不公平的制度缺口，解决的办法是设计另一个新的制度，这样缺口底部的群体就可以靠自己来熨平社会的皱纹。

四

幸运的是，人们可以看到，政府机关和事业单位的养老保险制度终于启动了，并将通过缓慢的“代际支持”逐步完善。

中国劳动研究会副会长苏海南评论说，养老金一体化已经成为收入分配制度改革的重要突破口和起点，有利于进一步深化整个收入分配制度的改革，推动其他相关配套改革。它也符合民意，有利于凝聚社会共识，因此意义重大。“养老金一体化是继最近中央企业负责人工资制度改革之后，深化收入分配领域改革的一项持续行动。这不仅是建立和完善统一、公平、公正的企事业单位社会保险制度的重要举措，也为公务员工资制度改革创造了必要条件。”

人力资源和社会保障部副部长胡晓义说:“养老保险制度改革发生了什么变化？首先，我们改变了一种制度模式。原来是单位保障模式，现在变成了社会化的制度安排，分散了单位养老比例的不平衡。”

这可能是中国改革在为4500万政府机关和机构工作人员支付巨额财务成本后带来的唯一制度性收益。

截至2015年2月5日，中国地方政府的“两会”已相继结束。20多个省在政府工作报告中提出，2015年要加快制定机关事业单位养老金合并方案，抓紧制度实施。

例如，北京市表示:“做好社会保障体系整合工作，制定机关事业单位与企业职工养老保险整合的具体措施，推进医疗保险支付方式改革，完善社会保障待遇标准联动调整机制。“浙江省将实施机关事业单位养老保险制度改革，积极推进社会保障从全覆盖制度向全覆盖人群的推进。中部省份安徽省提出要完善机关事业单位工资制度，提高基本工资标准，建立正常的调整和增长机制，实行乡镇工作补贴，推进机关事业单位养老保险制度改革。此外，湖南、陕西、贵州、上海等地的政府工作报告也做出了类似的表述。

改革似乎正在大步向前推进。当然，仍有许多未解的问题。

随着这个国家的老龄化，养老的负担将不可避免地变得越来越重。如何设计未来的长期制度安排？如何将中国养老基金的投资和运营提上日程？更根本的问题是，除了提高公务员工资，让普通百姓和企业支付更多养老金，让国家财政继续补贴外，中国如何解决老龄化高峰时期的国家财政平衡？

普通人更关心的是，为了给养老保险的合并创造条件，政府会为政府机关和事业单位建立正常的工资增长机制，但是他们的工资应该如何增长呢？毕竟，他们是改革的设计者，但他们也是改革的对象。如何在制度设计中确保程序的公正性？

人们乐于看到改革的每一步，即使它是有争议的。但与改革的结果相比，人们更注重改革决策的公平性。因为它将塑造我们未来的生活。