“行政政策、行政决策、行政立法应更加细分”

本篇文章1896字，读完约5分钟

本报记者王晨在北京报道，一年多来，针对各种城市问题，如限行限购、非本地户口人员户籍标准、流动儿童准入门槛等，各地政府出台并实施了相关调控政策和标准。一些政策突然出台，经常引起广泛的讨论。

《21世纪经济报道》采访了中央财经大学法学院教授高、中国政法大学教授王、王成东，就城市居民居住权、旅游权和发展权的相关管理程序进行了采访。

《21世纪》:一些城市治理政策和标准的制定程序是否存在模糊之处？

高:各地发布的文件基本上都是规范性文件，表现形式有通知等。，不适用于立法法和其他程序。虽然内容与公众权益密切相关，但制定的程序却显得随意，其中许多可以称为“午夜政策”。例如，一些地方政府表示，他们不会在前一天下午发布这项政策，而是在当晚制定了这项政策。这种规范性文件的缺点是立法授权和公众意见往往得不到考虑。一些地区和省份在制定时也争取公众意见，但没有实质性的变化，而且大部分都是在政府的指导下进行的，没有经过事前评估、成本效益分析等。例如，许多地方实施的车辆指标和限购政策以前没有充分征求公众意见。

21世纪:受到外界关注的《行政诉讼法》的制定能否解决这类政策的合理合法发布问题？

王:《行政诉讼法》已经讨论了很多年，但还没有出台。如今，出台相关法律的紧迫性日益凸显。许多政策在形式上是非法的，在本质上是缺乏合法性的，这将在执行中造成问题。例如，一些法规在出台一周后就停止了(由于缺乏科学合理性)。行政决策是否合理合法，取决于其形式是否合法，是否符合相关红头文件发布的程序性规定。其次，看看它在实质上是否合法。具体表现是否是事先征求公众意见，是否科学，是否能真正实现政策目标。例如，限购是为了提高交通效率，在政策出台前应该有量化的证据支持。

《21世纪》:行政政策引发合法性争议的原因是什么，存在哪些弊端，如何解决？

王成东:现在行政政策、行政决策和行政立法没有很好的划分。这也是立法规范本身，这是由于缺乏雅俗共赏造成的。这是一个大前提。

中国的每个城市都有自己的特点，谁来决定相关的政策，是一个城市的主管领导、市民，还是根据现有的历史特点共同决定，这是这个问题的深层方面。从去年许多地方的限购政策来看，行政资源和公共权力取代了舆论。从这个角度来看，我国现行的法律规范，包括立法法、国务院的行政法规和行政规章，都有所体现。地方重大政策出台的一个重要程序是征求公众意见，专家应在充分收集公众意见的基础上进行讨论论证、听取公众意见、反复讨论权衡，最后通过会议做出决策。涉及成千上万家庭和普通公民的政策应该由人民代表大会决定。

除了主要问题，这是一个程序问题。一些地方政府表示，他们在早期不会做出这样的限制，但不久他们就出台了限制，导致政府失去了公信力。有些没有进行专家论证和公众参与。一些专家参与其中，但规模很小，形式是由政府召集的论证会。这个主题并没有抛给社会，但政府是先入为主的，不是有“伪造”的可能，而是有“认证”。如果我们只展示政策的合理性而不展示其不合理性，那就不是一次演示会。

第二，如果涉及公众利益，应举行公开听证会，并告知公众行政判决是如何决定的，以及最终意见的理由是什么。这是现代社会决策应该遵循的基本原则。从这三个方面来看，我国现行公共政策缺乏民主因素和科学精神，这是领导意志的表现，独断专行。

政府在做出判断时，程序不严格，收集的数据不定性和定量，容易缺乏科学性。

《21世纪》:各地出台的政策法规是否不可诉，目前有没有可以逆转的制衡机制？

王成东:有些地方性法规不是规定，而是决定和红头文件，可以起诉。如果是以规章和地方性法规的名义发布，根据我国立法法的规定，仍然有监督的手段。例如，本级人民代表大会、上一级人民代表大会和国务院可以对其进行监督，还有备案程序——向上级人民代表大会和国务院备案。现行立法和其他法规都有上级政府或人大、国务院的监督规定，但这种监督机制没有得到很好的激活，监督力度不够，没有专门的监督程序。例如，在备案程序中只有“准备”，没有“调查”。同时，根据立法法的规定，任何公民都可以对该条例提出意见或建议，但对于公民提交审查的权利，包括审查程序以及在审查过程中如何保护表达，却没有一套完整的规则。目前的规定相当粗糙。虽然有权利，但没有关于如何行使这一权利的规定。

21世纪:政策变化后，还会存在一些遗留问题，如车牌审批制度下的空房寻租、权力归属不清等。我们应该如何避免它？

王成东:政策界限不清、模糊，给权力的行使留有余地，这是立法上的老观念。为避免这种现象，应规定严格的程序，并公开接受广泛的社会监督和其他方面的监督。(本报记者王峰也为这篇文章撰稿)