《大气污染防治法》修订应细化深化

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●做好《大气污染防治法》的修订工作，使之成为历史上最严格的环境保护法的细化、深化和超越。

●对《大气污染防治法》的修改，不仅要体现修改的必要性和针对性，还要体现环境保护的时代性和特点，以实现十八届三中全会提出的“以制度保护生态环境”的目标。

去年9月，国务院法制办公室公布了《大气污染防治法》修订稿征求意见稿，并公开征求全社会的意见。如何与《环境保护法》衔接，体现当前环境保护的时代性和特点，《大气污染防治法》的修订存在一些问题，值得我们关注。

防控策略的调整

《大气污染防治法》的防治策略(修订稿第二条)存在两个问题，需要解决。

首先，有必要明确提出“多重管制一体化”。

草案中“坚持规划先行”，可改为“坚持空控制和多元调控，坚持规划先行”，强调统筹国民经济和社会发展规划、城乡规划、土地开发利用规划和环境保护规划，形成蓝图，将环境因素作为区域开发利用的约束因素。

如果多个计划没有强制整合或相互整合，环境要求被揉进其他计划，环保计划将永远是橡皮图章，环保工作将永远是被动的。2013年12月，Xi总书记在中央城镇化工作会议上发表重要讲话时，也强调“多规融合”，并始终遵循一个蓝图。修改后的草案第六十六条规定:“在国家大气污染防治重点地区编制可能对大气环境造成严重污染的工业园区、开发区、区域工业和发展规划，规划编制机关应当征求重点地区有关省、自治区、直辖市人民政府或者有关部门的意见，其征求意见和采纳情况应当作为审查规划环境影响评价文件和规划审批的重要依据。”它还强调多条例和规划的环境影响评价，但它是不明确的，有必要明确提出。”

其次，建议围绕空气体质量目标管理与实际大气环境容量和实时排放流量控制相结合的模式进行控制。

总量控制指标的分配是按年分配的，没有考虑大气污染物的实时质量、实时容量和实时排放流量。因此，我们可以考虑建立一个符合大气环境实时管理的动态、详细的排污许可证管理系统。因此，建议在修改稿第2条“推进区域空气污染联合防治”后增加“空空气质量目标管理与实际大气环境容量和实时排放流量控制相结合”。

应该澄清“行动计划”的地位

修订草案第三条明确规定了规划体系，第六十二条规定:“国务院环境保护主管部门会同国务院有关部门和全国大气污染防治重点地区的省、自治区、直辖市人民政府，根据经济社会发展和大气环境承载能力，制定重点地区大气污染防治联合行动计划。”

目前，国务院已经制定了《大气污染防治行动计划》和《水污染防治行动计划》。关于行动计划的性质以及行动计划与法律和规划的关系，学术界存在很大争议。2015年4月，国内环境规划界在微信群中展开了一场激烈的辩论。如果行动计划属于规划，它们就有评估和问责的规定，与规划不同；如果它们是行政和管理文件，它们主要是工作部署。此外，这些行动计划与大气和水领域的现有环境保护计划和特别计划之间存在重叠和冲突。

因此，迫切需要在《大气污染防治法》中理顺二者的关系。否则,《空气污染防治法》的一些条款可能会被空.中止

监督体系的补充与创新

在我国，环境保护坚持政府主导、政府负责，建立科学有效的监督体系是落实环境保护措施、实现环境保护目标的重要保证。《大气污染防治法》的管理体制(修订草案第五条)存在四个问题，需要解决。

第一，空气污染防治措施应包括监测和研究空气污染与人类健康的关系，包括研究和制定与卫生部门有关的环境标准，包括疾病的诊断和治疗，但修订草案中没有明确规定，因此建议补充卫生部门的职责。

二是增加地方政府部门的职责和考核内容。《水十篇》在每一项工作任务的后面都加了一个括号，说明哪个部门负责，哪个部门参与，从而为评估和问责奠定了责任基础。《大气污染防治法》修订草案第五条可以借鉴这一经验，规定“地方人民政府应当根据法律法规的要求和国务院及地方上级人民政府防治大气污染的工作部署，修改“三定”计划，明确领导部门和参与部门，细化各自的职责和考核指标。”

三是规定综合经济部的职责。宏观调控对于解决当前区域空气污染问题至关重要，因此我们不仅要考虑具体污染监管的制度建设，还要考虑宏观调控的制度建设，如产业结构和产业布局，谁来行使这一职责？实际上，行使监督职责的部门有三种类型:一种是环境保护部门，具有全面的行政协调职能；一是直接监督污染防治的部门；还有一个行使宏观调控职责的综合经济部门。因此，有必要弥补。

第四，环境监测数据。无论是环境质量监测数据还是污染源排放数据，过去都有不同程度的造假。为保证监测数据的准确性、可靠性和可比性，建议国家投资建设一个独立的国家环境质量监测网络，该网络不属于环境保护部门，统一发布全国大气环境质量信息。

共同防御控制度的法律创新

需要联合防治来解决区域空气污染问题。如何完善联合防控体系和机制，分清各自的责任，开展区域监管，在我国尚属空白，需要认真思考。《大气污染防治法》(修订稿)在重点地区大气污染联合防治体系和机制(修订稿第五章)中，有三个问题需要按照促进区域协调发展的要求予以解决:

首先，污染源分析是明确污染基础、区分区域污染责任的基础工作。如果没有源头分析，谈论区域空气污染的联合防治是不公平和不科学的。因此，这项工作应纳入地方政府的重要基础工作，要求摸清各地区的总体排放基数和各地区的排放基数，分清各地区的减排义务，以明确各地区的减排责任，强化各地区的行政监管和生态补偿责任。

二是跨区域大气污染防治体系和机制不健全。建议增加以下内容:“跨区域大气污染防治工作由上级人民政府统一指导、协调和监督，必要时设立区域大气环境保护机构。协调本地区空气污染的防治工作。”在此基础上，在重点地区大气污染防治章节中，规定了大气污染防治的统一规划管理体制、统一环境保护和治理体制、统一执法体制、统一报告制度、统一监测网络组织体系、统一应急体系和机制、统一污染物排放总量分配制度、统一排污权交易制度和统一市场化制度。

三、国务院环境保护主管部门和全国大气污染防治重点地区的有关省、自治区、直辖市人民政府可以组织有关部门开展联合执法、区域执法和交叉执法。建议增加社会代表的人数(如NPC代表和CPPCC成员等)。)参加这些在各省的执法活动的监督员，效果会更好。

法律制度和机制的完善和创新

目前，我国环境保护法律中存在一个普遍问题，即总体规定过于原则，赋予执法部门很大的自由裁量权。在反腐败的影响下，许多部门不愿多做工作，享受着和以前一样的自由裁量权。因此，《大气污染防治法》的修订应利用这一点，改变可以细化、限制和创新的立法模式，而不是沿袭以往借助法规实施法律的做法。

在《大气污染防治法》(修订稿)第一次试行期间，一些专家和全国人大常委会组成人员认为《大气污染防治法》修订稿只是对《环境保护法》的简单重复和细化，没有新意。《环境保护法》规定的一些基本制度和机制应根据大气污染防治的特殊性进行细化和创新。

具体来说，《大气污染防治法》的修订应解决以下问题:大气污染排放总量控制制度与水污染物排放质量控制制度的区别是什么？空气污染物排放许可管理和水污染物排放许可管理有什么区别？大气环境保护产业政策和水环境保护产业发展政策有什么不同？第三方空气污染控制政策和第三方水污染控制政策有什么区别？空气污染排污费和水污染排污费有什么区别？空气污染排放交易系统和水污染排放交易系统有什么区别？空气污染应急系统和水污染应急系统有什么区别？空气污染和水污染的处罚措施有什么区别？

法律救济的创新

在环境侵权责任方面，应该有生态损失赔偿。

为促进立法衔接，《环境保护法》第64条规定:“因环境污染和生态破坏造成损害的，应当依照《中华人民共和国侵权责任法》的有关规定承担侵权责任。”然而，《侵权责任法》只规定了人身和财产损失，而没有规定生态损失赔偿。因此，立法没有很好地衔接，存在漏洞。在生态损失赔偿方面，2015年《最高人民法院关于审理环境民事公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》做出了创新性规定并予以认可。因此，这次对《大气污染防治法》的修订应该可以解决这个问题。

关于环境民事公益诉讼的诉讼请求，《环境保护法》第58条规定:“符合下列条件的社会团体，可以因污染环境、破坏生态、损害公共利益的行为向人民法院提起诉讼”，但不清楚提起诉讼的是限制行为、禁止行为还是损害行为，或者两者兼而有之。2015年《最高人民法院关于审理环境民事公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》规定可以提起损害赔偿诉讼。这种澄清或创新需要得到《空气污染防治法》修订版的批准。

在环境民事公益诉讼中的知情权保护方面，立法上也存在问题。为了提起环境公益诉讼，一些社会组织向有关地方人民政府申请政府信息公开和企业环境信息公开，但遭到拒绝，理由是“申请人与申请公开的环境信息没有直接利害关系”。此次《大气污染防治法》的修订，应放宽《信息公开条例》的信息公开条件。

此外，现行环境法律法规规定的行政法律责任大多是报复性的，缺乏教育。对于环境侵权者，我们可以借鉴日本和台湾的做法，尝试设定强制环境侵权者接受环境法制教育的法律责任。为了使环境违法者认真学习环境法律制度，环境保护部受权制定《违法单位和个人环境法律制度课程规划》，规定了课程设置、学习时间和顺序等。

如果上述问题能够得到解决，修改后的《大气污染防治法》可以说是对历史上最严格的《环境保护法》的细化、深化和超越，既体现了立法修改的必要性和针对性，又体现了立法条文的时代性和特色，实现了十八届三中全会提出的“以制度保护生态环境”的目的。

(作者是国务院发展研究中心资源与环境政策研究所副所长常继文)