PPP模式具有三重政策目标

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最近，国发[2014]43号《关于加强地方政府债务管理的意见》中规定的两大政策工具已逐步进入政策发展期。一方面，财政部召开全国会议，部署实施《关于推进公共服务领域政府与社会资本合作模式的指导意见》(国办发[2015]42号)。国家发改委公开发布了近2万元的ppp项目库，各地方政府纷纷出台实施方案，形成了ppp推广的热潮。此外，继3月份发行第一批1万亿替代债券配额后，财政部最近又发行了第二批1万亿替代债券配额。其中，财政部有关负责人在回答记者关于发行第二批替代债券的提问时表示，“增量融资部分应优先考虑政府与社会资本的合作模式，如果不能采用政府与社会资本的合作模式，地方政府应依法发行政府债券。”

ppp成为地方增量融资的首选，其实质在于开放股权和债权的市场联系，从而畅通社会资本的获取渠道，建立更加灵活的市场化投融资机制。换句话说，ppp模式的独特优势在于它可以实现债权和股权的有机转换。无独有偶，债转股只是国有企业三年改革的“三大杀手”之一，对国有企业脱困起到了非常重要的作用。尽管存在诸多差异，但国有企业“债转股”的经验仍能启发我们更好地理解ppp的政策目标。

1999年，国务院决定在工、农、中、建四大国有商业银行设立金融资产管理公司，作为主要投资者，对符合条件的国有企业实行“债转股”。据统计，截至2005年6月，除军工企业外，经国务院批准进行债转股的企业有561家，转股金额3769亿元，其中444家企业(占79%)完成了新公司的登记和设立(见邵宁主编的《国有企业改革记录(1998-2008)》)。“债转股”后，企业的资产负债结构得到了极大的优化，资产负债率大幅下降，给了企业休养生息、提高质量、提高效率的机会，也为企业赢得了脱困和改革的时间。短期内，债务投资者承担一定的利息损失，但从长期来看，“债转股”更好地实现了所有投资者的利益。

ppp模式的核心包括项目协议、股权协议和融资协议，是“债转股”的一个新的应用领域和方法。其中，在所有制结构中处理好国有资产和社会投资的关系非常重要。因此，ppp模式的有效运行迫切需要地方国有资产的积极改革和积极参与，既能更好地保护社会投资者的利益，又能实现国有资产的有序进出、保值增值。

最初，从国发[2014]43号文件到国办发[2015]42号文件，ppp的政策目标从“化解地方政府债务风险”进一步提升到“化解债务风险”和“打造双引擎”并举，实现了目标的正向转换，并演化出多重政策目标。从国有企业改革的历史经验来看，ppp的政策目标在于地方债务、地方股权(国有资产)和社会资本之间的良性互动。在一定程度上，对地方政府而言，ppp的有效运行承载着“剥离政府债务”、“增加公共产品和服务”、“保持和增加国有资产价值”三重目标，对中西部地区和县级具有重要意义。