油气体制改革胎动 初稿或三季度形成

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刘爱英很普通，个子不高，头发花白，皮肤黝黑。如果你在街上遇见她，她是一个不寻常的山东阿姨。然而，她一开口，这位年近古稀、口音很重的阿姨显然是一位勇敢的“女战士”。

作为山东炼化行业协会会长，她以两个独特的技能而闻名:第一，她有很好的记忆力，当地的炼化企业在什么年月发生了什么，政府在什么年月出台了什么石化政策；第二，酒精含量惊人。传说她从未在宴会上喝醉过。即使几个男人加在一起，他们可能也喝不了她。

“山东人喜欢在饭桌上敬酒。每次在这个时候，刘校长都会来‘罩’我们。”山东炼油化工协会秘书长李德坤笑着对《上海证券报》记者说。

然而，在更多的地方炼油厂(炼油厂)业主眼中，刘总裁的“幌子”不仅仅是年轻一代的宴席，而是整个山东炼油行业。

长期以来，由于国内油气管理体制的制约，以地方炼油为代表的民营石油企业在原料来源、市场开发、税收监管、仓储物流等方面受到制约。在裂缝中生存几乎是一种正常的状态。作为行业领袖，刘爱英常年奔走于国家部委和地方政府之间，以山东人特有的毅力和坚韧帮助企业维权。也正是在她的“掩护”下，许多被迫无路可走的炼油厂才奋力摆脱体制障碍。

今年5月27日，国家发展和改革委员会宣布，初步确认山东东明石化集团每年可使用进口原油750万吨，东明石化成为首家获得进口原油使用权的地方炼油企业。这被认为是以山东炼油厂为代表的中国民营石油企业取得的“历史性突破”。

转机不是一夜之间发生的。

5月8日，国务院批准的《国家发展和改革委员会关于2015年深化经济体制改革意见的通知》明确指出，今年要研究提出油气体制改革的总体规划，放宽整个产业链各环节的准入。

《上海证券报》记者还从业内人士了解到，今年4月以来，国家发改委综合改革司已开始制定油气体制改革总体规划，初稿将于7月和8月形成。

有迹象表明，刘爱英和无数石油人多年来呼吁石油和天然气市场自由化的努力预计今年将取得实质性进展。石油和天然气行业的“革命”已经迫在眉睫...记者陈其琛

铁路过往事件

“产品无法运出，设备也无法停止。这不是死了吗？”刘爱英描述了当时炼油厂的情况

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从1980年至今，刘爱英在济南历山路80号工作了35年。

这是一栋普通的旧办公楼。阳光和雨水在外墙上留下的斑驳水渍以及裸露的线圈电缆清楚地反映了这座建筑的悠久历史。2000年后，随着化学工业部的撤销，这个曾经是山东省化学工业部的地方变成了一个行业协会。刘爱英曾在化学工业部炼油部工作，他也成为了炼油和化学协会的主席。

在通讯不发达的时代，每当有什么事情发生，当地的石油公司就会跑到这里。随着电话和互联网的普及，亲自来的人越来越少，但刘爱英接到的电话越来越多。

“平时，我们办公室的会议很少能完全公开，因为刘校长每天接到的电话太多了。炼油企业愿意找到她。毕竟，有些事情我们都觉得不可能做到。我没想到她真的会这么做。例如，当她为它辩护时，她要求铁道部撤回已经发出的文件。”协会工作人员说。

他所说的发生在2003年。

同年9月，铁道部突然规定，铁路只能运输两大集团的产品，炼油企业的原料不准进入铁路。当时，山东省临沂市一家炼油厂的油已装上货车，但被迫卸下汽车；另外两个炼油厂必须将石油运输到三公里外的油库，但他们无法运输。

“产品无法运出，设备也无法停止。这不是死了吗？”刘爱英描述了当时炼油厂的情况。

炼油厂的厂长们急得像热锅上的蚂蚁，一个接一个地给刘爱英打电话。当时，后者的电话几乎响个不停。当她在外地出差时，她仔细地从头到尾看了一遍文件，发现其中有漏洞:“铁路是国家铁路，怎么能只供两大集团使用呢？”

根据文件编号，刘爱英找到了签发该文件的原铁道部运输局货运营销策划部。当时的导演是苏顺虎。两人立即展开了针锋相对的对话。

“苏处，你最近有没有发一份文件，除了两大集团，其他地方提炼的石油产品和物资都不准去铁路？”刘爱英开门见山。

苏回答说“是的”。

“您是否正确发送了此文档？”刘爱英反应敏捷。

“你是什么意思？”苏有点不知所措。

"这条铁路是人民铁路吗？"刘爱英不理他，继续问。

“是的。”

“人民铁路为什么只让两个集团？你是人民的铁路还是两大集团的铁路？”。

“是的，我觉得这个地方真的不太合适。”苏顺虎开始流汗了。

"为什么在它不合适的时候你还送它？"

“你的意见是什么？”苏沉默了很久后说道。

"你能收回文件吗？"

"文件已经发出，不能撤回."苏有点生气。

“如果你们不撤回这个文件，那么全国铁路沿线的‘人民铁路人民爱人民，人民铁路人民爱人民’的口号将被撤回，改为‘两大铁路集团中的两大铁路集团之爱’。”山东女强人的直率让苏顺虎哭笑不得。

无奈之下，他要求刘爱英整理他的意见，并提交给他们，看看有什么补救措施。最后，铁道部承认在这个问题上有错误，所以发出了补充通知，让地方炼油化工企业在清理整顿后留用，也享受两个集团的铁路运输政策。

值得注意的是，这个苏顺虎在2013年因涉嫌受贿而被起诉。2003年至2011年，检方指控其利用铁道部运输局货运营销策划部主任、运营部副主任、副主任、销售部主任的职务之便，先后收受了相当于2400万元人民币的财物。

一种石油和两种价格

该协会负责整理各种问题，其中大部分与石油和天然气系统有关。例如，“一种原油两种价格”的奇怪情况就是由此造成的

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当时，铁道部设置障碍只是国内私营石油企业受到不公平待遇的一个缩影。在制度的“天花板”下，类似的情况比比皆是。

“协会负责整理各种问题，找物价部门处理物价问题，找国税局处理税务问题。我们已经向国家发展和改革委员会、国家税务局、铁道部和财政部报告了这些问题，大部分问题已经解决。十年来，基本上解决了十几个重大政策问题。”刘爱英告诉上海证券报记者。

其中，大部分问题都与油气系统有关，比如“一油两价”的奇怪局面就是由此造成的。

1998年以前，国内外油价并不一致。根据当时的规定，国内原油价格由国家计委会同有关部门具体研究制定。

1998年，国家颁布了《原油成品油价格改革方案》，规定两大集团之间的原油交易结算价格由双方协商确定，价格由原油基准价和折扣两部分组成，其中国家计委确定上月国际市场同类质量原油的平均价格，折扣由买卖双方协商确定。

但在实施过程中，国内原油市场是另一套“游戏规则”。

“在这两个集团重组之前，每个集团仍然实行相同的价格。1998年重组后，胜利油田开始对向我们供应的石油实行国际油价，但仍对两大集团实行平价。当时国内油价为905元/吨，国际油价在1200元/吨至1700元/吨之间。”刘爱英说。

这意味着炼油的成本至少比这两组高出300元/吨，最多高出800元/吨。这种情况一直持续到1999年年底，当地炼油厂充满了抱怨。

“公司的心很不平衡:当初我们为了支持胜利油田的开发付出了这么大的代价，现在却没有油了。因此，运往齐鲁、江苏和上海炼油厂的石油也实行了较低的国内油价，但只能给我们带来较高的价格。”刘爱英说。

为此，他们首先找到了胜利油田，得到的答复是价格是总部定的，油田无权更改。考虑到价格问题涉及到物价局和发改委，他们过去协调了一下，但对方还是说:“跟他们没有关系。”。

当时，刘爱英问对方:“你不能拿他们，那谁能拿他们？”NDRC想了想，回答说:“他们可以听首相的。”。抱着一线希望，他们决定直接去找总理——刘爱英亲自起草了一封给总理的信，并与炼油企业共同签署了这封信。

我没想到仅仅一周后，首相就回复解决了这个问题。最后，胜利油田承诺，今后价格将一视同仁，因价差多收的3.5亿元将转化为30万吨原油，这将作为地方炼油企业每年的计划安排。暴风雨已经平息。

除原油外，成品油两价现象也在行业中长期存在。一个“默认”的事实是，这两个集团从当地炼油厂购买的成品油比从国有炼油厂购买的要便宜。这仍然与负责安排原计划的前系统有关。

“口粮”的困境

根据刘爱英的说法，事实上，在1998年之前，国家安排了原油计划，但在1998年之后，权力被分散并由两个主要团体自己安排。“所以，好的原油给了这两个主要的集团，留下很少的炼油。换句话说，虽然炼油有合法生存的资格，但没有相应的定量。”

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因此，实际上，这两个集团在购买成品油时已经掌握了“生死大权”。“完全由他们来决定是否接受、接受多少以及支付多少。当市场好的时候，以低价收集石油。如果你不合作，扣除你的原油计划。市场不好的时候，让我们来解决。”

中国在最悲惨的时候加入了世贸组织。在刘爱英看来，这是一个好时机和好地方。“凑巧的是，我没想到中国加入世贸后燃料油的进口会放开。在提炼过程中，燃料油可以用作提炼原料，这相当于人们没有白米吃，但仍然有面包充饥。”

当时国家也出台了支持重油深加工的政策，山东炼油厂得以生存和发展。2003年后，用燃料油加工汽油和柴油在山东开始流行。

然而，燃料油毕竟不便宜，而且其产量低。尤其是在2009年消费税大幅上调后，使用燃油提炼汽油和柴油是无利可图甚至是亏损的。

东明石化集团副总经理李国斌为《上海证券报》记者算了一笔账:在每吨燃料油征收812元消费税的基础上，再加上增值税，炼油成本增加了950元/吨。由于这部分成本不能完全扣除，企业被迫承担200元以上的额外成本。

“同样的外汇，我们为什么不买优质原油，而买劣质燃料油呢？为什么对国家、人民和企业都有利的事情就不能实现呢？”刘爱英对此感到愤慨。

在李国斌看来，要改变亏损局面，根本的办法是允许炼油厂加工或购买非国有贸易配额的原油目标。

为此，“自2007年以来，我们一直向国务院报告；2009年，他以山东省政府的名义向国家发展和改革委员会、财政部和商务部做了汇报，并多次致信总理；2013年，我们在两会上写了一份提案……”刘爱英说，这一建议终于引起了中央领导人的注意。

2013年7月27日，国务院办公厅发布了《关于促进进出口稳定增长和调整结构的若干意见》(国办发〔2013〕83号)(以下简称“83号文件”)，其中第十一条规定:本着优化结构、淘汰落后产能的原则，对符合质量、环保、安全、能耗标准的原油加工企业，给予原油进口和使用资格。

在该文件出版之初，当地的精炼工作令人欢欣鼓舞。当时坊间有传言说，中央政府打算给炼油厂1000万吨原油的进口配额，但等了一年多，“只听到声音，没人看到。”

在此期间，发生了一个小插曲:2013年9月5日，财政部税务司的几名官员突然来到济南市历山路80号。另一方表示其意图:为了实施与炼油厂进口1000万吨原油有关的税收。

“因为核算下来1000万吨原油的税收已经超过1000亿。但是我们说，如果我们不给原油，我们怎么纳税？事实上，财政部已经在今年的财政收入预算中增加了这100亿英镑。”刘爱英透露。

不清楚炼油企业去了发改委，对方说没有这回事。“但每个人都觉得那不会是空洞，否则怎么会被列入财政预算？后来，这件事就没了。”

此后，2014年，原油配额仍然消失。直到今年2月9日，国家发展和改革委员会发布了《关于进口原油使用和管理有关问题的通知》(以下简称“253号文件”)，情况才有所好转。

5月27日，东明石化最终获准每年使用750万吨进口原油，成为当地首家获得进口原油使用权的炼油厂。

在刘爱英看来，这是改革开放以来的一个重大变化和历史性突破，体现了十八大反复倡导的公平竞争和民间资本与国有资产同步发展。

打破垄断

进口原油使用权的放开仅仅意味着油气体制改革的起点，而不是终点

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“这是第一步，因为我们还没有真正执行国务院第83号通知。下一步是由商务部批准原油进口资格。”刘爱英告诉上海证券报记者。

广汇能源(报价600256，咨询)是中国第一家获得原油进口资格的民营企业，去年8月获得了20万吨原油的进口配额，但迄今为止，该公司尚未向中国大量引进原油。该公司一名高管在接受《上海证券报》采访时表示，今年年初，该公司再次向相关部门申报了其原油份额。

“我们公司首次获得了在中国进口原油的资格。可以说没有规章制度可循，所以在进口原油时也遇到了一些实质性的困难。例如，由于配额较小，我们经过经济计算后决定，用汽车将原油运回中国更具成本效益，只有在后期配额增加后，我们才会考虑修建管道。但是，在运输车辆时，必须测量油的数量，并检查司机的身份，包括检查和检疫。目前，网关的人员配备还不够，具体的详细管理措施还没有明确出台。”消息来源称。

尽管困难重重，他说，该公司将充分响应国家石油改革，并努力实现国家石油改革的目标，放开进口原油从私营企业早日。

“石油改革的关键在于流通。目前，原油和燃料油作为原料的流通是制约石油市场的最大绊脚石。为此，要让地方炼油企业更多地参与流通，它们不仅要有使用权，还要有完全的自营进出口权，逐步取消配额，并给予地方炼油企业与中石油和中石化同等的市场地位。”石化专家、商界总编辑刘心田告诉《上海证券报》。

此前，国家发展和改革委员会“253号文件”规定，在淘汰一定规模的落后产能或建设一定规模的储气设施的前提下，允许有条件的地方炼油厂使用进口原油，其中优先考虑拥有海外油气资源、深加工和先进污染控制的企业。

“虽然这次释放了进口原油的权利，但它不是进口原油的权利。当地炼油厂在进口过程中仍需要通过中联油和中联华等五家公司进口，但这一措施意味着中国正在解决原油提炼问题。在供应问题上采取实质性措施，有利于打破原油供应垄断，促进油源供应多元化，形成全面竞争格局，推动原油进口权自由化。”国家发展和改革委员会能源研究所研究员蒋新民告诉《上海证券报》。

他认为，从国家政策和产业发展的大趋势来看，未来石油行业将更加开放，原油进口权的放开指日可待，油气改革计划肯定会涉及这一点。

上海对外经济贸易大学战略商品研究所副所长鞠扬建议，从进口通胀的角度来看，应该尽快放开原油进口权。

“今年下半年，随着油价进一步反弹，以及厄尔尼诺现象可能导致的粮食和主要农产品减产(报价00061，咨询)，中国将进入一个更加困难的滞胀期。在战略石油储备不足80天的背景下，打破不必要的垄断，多管齐下，多渠道确保国内原油供应，已成为事关国家利益的重大问题。”鞠扬告诉上海证券报记者。

六个。放开

众所周知，1998年两大集团重组后，中国的油气系统基本上延续了行业格局。在这种体制下，整体市场结构相对简单，无论油气勘探开发、使用权限甚至石油进出口，都没有完全放开市场。但是，油气市场的制度建设还很不够，价格发现和形成机制还在不断完善

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去年6月13日，习近平总书记在中央财经领导小组第六次会议上明确提出，要积极推进能源体制改革，尽快制定电力体制改革和油气体制改革的总体规划，发出了迄今为止油气体制改革的最强烈信号。根据当时的计划，电力改革计划应该在去年年底前出台，石油改革计划应该在今年出台。

记者从知情人士处了解到，早在今年4月，国家发展和改革委员会综合改革司就开始制定油气改革总体规划，预计初稿将于7月和8月出台，并于9月和10月提交中央深度改革小组。主持改革的是的两位副局长刘禾和连。

根据国家发展和改革委员会网站上副主任的分工介绍，刘河的监察工作是“负责经济体制的全面改革”；连的工作包括“协助刘河同志进行经济体制的全面改革”。

“这次改革的主要思路是刘河和连，但是我们会让三大石油公司和民营企业先给出意见。与此同时，各省发展和改革委员会的经济体制改革部门也将报告他们对石油改革的计划和想法，目前石油改革已经完成。根据这些会议，将整理出一个改革框架，然后将根据这一框架对相关企业进行访谈。面试官是副总经理或以上。”知情人士表示。

值得注意的是，今年6月1日至2日，国家发改委副主任、国家能源局局长努尔·白克力带领调研小组到中石油、中石化、中海油集团进行调研，重点之一是加快油气体制改革。

能源专家、中国经济改革学会特约研究员吴建东认为，油气体制改革的核心仍然是开放:能源行业不仅要开放，还要确立开放能源经济的决定性地位。

“为此，有必要逐步放开石油和天然气等能源网络的竞争性业务；放开油气价格竞争环节；有效放开能源企业的内外部投资项目；放开资源勘探市场，放开建设新疆等能源特区；解放能源效率，即第五个能源市场；解放能源技术创新。这是“六个版本”吴建东告诉上海证券报记者。

他认为中国即将迎来历史上最大的能源革命机遇。要实现中国10万亿元的经济平台，建立开放的能源经济非常重要。改革开放经历了从农村改革到城市改革的转变，其中一个关键点就是不断放开管制。“在下一阶段，我们将从农村向城市的自由化转向工业的自由化。可以说，开放能源时代将支持这样一个能源改革的主题。”

“上游垄断制约着中下游的市场化进程。因此，为了建立一个有效竞争的油气市场，我们必须打破垄断，全面开放油气勘探市场，重点是改革目前的油气区块登记制度。”蒋新民说道。

他告诉《上海证券报》记者，在目前的油气资源区块登记制度下，在位企业可以用很少的资金占用大量的资源区块，不勘探的循环问题十分突出。新进入者可以使用的区块非常有限。如果不解决上游勘探的垄断问题，将会大大降低油气(包括页岩气)开采的技术创新、降低开采成本和提高开采效率的效果。区块登记制度改革的核心是通过竞争获得资源区块的探矿权，严格执行现有探矿权的延期条件，超过一定期限未进行实质性勘探的区块收回重新招标，杜绝“圈地不勘探”现象。

(我们的记者徐晶晶也为这篇文章撰稿)