引导和鼓励社会资本投向绿色产业

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引导和鼓励社会资本投资绿色产业

正文/郭伟

中共中央、国务院近日发布的《关于加快生态文明建设的意见》明确提出，要大力发展节能环保产业，加快培育新的经济增长点。同时指出，要规范节能环保市场发展，多渠道引导社会资本投入，形成新的支柱产业。最近，财政部和环境保护部联合发布了《关于推进水污染防治领域政府与社会资本合作的实施意见》，明确规定了水污染防治领域公私合作项目的运作流程。这将促进对实体经济中污染控制和绿色产业的财政支持。

环保投融资现状:需求巨大、投资不足、路径偏离

近年来，中国环境保护投资总体呈上升趋势。据统计，在过去的十五年中，中国环保投资占gdp的比重从2000年的1.12%上升到2010年的1.90%，然后在2011年和2012年略有下降，总体稳定在1.6%左右。但是，与发达国家相比，中国的环保投资统计范围较广，包括环保和节能的范围，而修订后的环保投资仅占0.9%左右。国际经验表明，在经济发展过程中，防止环境恶化的环保投资占国内生产总值的1.5%，真正改善环境的占2%-3%。目前，发达国家在环境保护方面的投资占gdp的2%以上是正常的，而且在投资高峰期所占的比例较高(20世纪70年代，日本在预防公害方面的私人投资占全部设备投资的5%以上，高达18%)，投资高峰期一般持续10年左右。

根据环境库兹涅茨曲线理论，一个国家或地区的环境污染水平与经济增长之间呈倒U型曲线关系。然而，中国仍处于库兹涅茨曲线和环保投资曲线的双重上升阶段，工业化和城市化驱动的污染水平和环保投资的双重上升局面在短期内无法避免。中国仍需要增加环境保护投资，以遏制环境污染的上升趋势。国内专家呼吁力争在未来十年内使环保投资占国内生产总值的3%。

投资需求巨大，转型迫在眉睫。以低碳产业为例，“十二五”期间，中国低碳发展总投资为41，550亿元，其中二氧化碳减排36，330亿元，森林碳汇5220亿元。根据国家相关规划，“十三五”期间，中国低碳发展总投资将达到65，070亿元，二氧化碳减排和森林碳汇投资将分别达到50，410亿元和14，660亿元。然而，中国现在正处于改革和经济转型的关键时期。新常态下，经济增长速度明显下降，财政收入的减少伴随着环保支出需求的增加，改变现有的财政支持的产业投融资体制迫在眉睫。

投资路径偏离，寻求与社会投资接轨。目前，我国的环保投资主要是通过财政资金与相关企业直接挂钩。虽然这种方式首先提高了投资效率，但一方面限制了投资规模，另一方面加剧了产业投资对金融资金的依赖。这种资本投资路径的偏差也容易导致金融资金的低效使用。这表现在一些领域和行业盲目追求速度和短期效益，忽视了行业的健康发展，甚至在一些领域出现了过度投资和产能过剩的情况。

另外，在环境保护财政资金的使用过程中，政府主管部门不仅是政策的执行者，也是政策效果的评估者。多重身份的叠加大大降低了资金使用规划和评估的效果。因此，必须充分调动金融机构的投资意愿，实现环保资金需求与全社会投融资能力和意愿的联系。

绿色金融的四大支柱:绿色信贷、环境责任保险、工业投资基金和发展金融

有了优惠政策，环保产业进入了繁荣周期。近年来，国家大力推行了一系列环境保护政策和法规。一方面，给出了国家环境保护投资计划的相关金额，显示了国家支持的力度和决心；另一方面，环保标准的收紧增加了企业的环境污染成本，进一步刺激了社会环保需求。此外，中国环保投资占gdp的比重相对较低，未来环保投资有望继续增加。据认为，在达到环境菲利普斯曲线和环境投资曲线的拐点之前，中国环保产业将迎来一个近十年的繁荣周期。无论是环保基础设施资产安全性和稳定性的反周期特征，还是环保产业在成长期的发展前景，都具有很强的资本吸引力。

绿色信贷加速了低碳金融的推广。绿色信贷是指商业银行注重资源消耗和环境保护，追求贷款的生态效益，促进生态建设和经济持续协调发展的融资方式。一方面，通过规避环境风险，降低金融风险，促进银行信贷业务健康发展；另一方面，减少或停止对高污染、高能耗企业或项目的资金投入，企业内部化环境污染成本，自然淘汰落后产能，追求经济效益和环境效益的统一。

自2007年引入绿色信贷以来，由于缺乏相应的监管和激励机制，强制性的绿色信贷政策和自愿性的实施过程极大地影响了商业银行的积极性。此外，银行业内部的激烈竞争也使商业银行承受更大的利润压力，对一些投资周期长、未来收益不明朗的环保目标缺乏投资热情。然而，环境领域专业第三方评估人才和服务的缺乏影响了绿色信用的可实施性。此外，由于缺乏信息披露，社会不了解银行内部绿色信贷的实施标准。

鉴于银行信贷在我国投融资领域的主导地位，有必要完善绿色信贷的监管和激励机制，建立合理的信息披露制度，将绿色信贷与绩效考核相结合，促进专业环境风险评估团队的发展。

环境责任保险试点推广，建立环境风险管理长效机制。环境责任保险是以污染事故给第三人造成损害的赔偿责任为基础的保险。环境责任保险作为一种在世界范围内广泛使用的风险管理工具，其发展对处于环境事故高发时期的中国来说意义重大。

经过长期的粗放式发展，环境风险广泛存在于一些行业的生产环节中，仅靠行政监管难以有效防范。保险公司作为专业的风险管理机构，将建立长期高效的环境风险评估和监管机制，形成对被保险企业的动态监管，是行政监管的重要补充。此外，环境责任保险有助于完善我国环境污染赔偿机制，通过保险工具控制和分散企业风险，使污染受害者得到及时赔偿，有效减轻政府处理环境事故的支出负担。企业可以通过定期缴纳保费来降低经营风险，这也有利于保障银行信贷安全，促进经济健康运行。

产业投资基金，挖掘社会投资需求。环境设施投资具有资金沉淀强、期限长、收益相对稳定的特点，因此需要大量国家政策性资金带头支持，引导投资偏好稳定的社保基金和养老基金加入，并吸引公益基金参与。自2010年以来，各地设立了许多环保产业基金，由政府或大型企业牵头，资金规模超过1000亿元人民币，预计将对中国环保领域产生深远影响。

此外，鉴于环保行业的良好预期，私募股权基金也逐渐进入环保行业投资领域。根据亚洲私募股权基金研究中心的数据，2013年，私募股权公司对中国环保相关业务的投资总额达到12亿美元，占中国私人投资总额的7%，创下历史新高。

可以预见，随着社会对环境问题的日益重视和环保产业的健康发展，社会资本将越来越深入地参与环保产业投资，推动我国经济转型和生态文明建设。

开辟新的投融资渠道，发展金融承担社会责任。与环保产业投资相比，环境基础设施建设投资更具公共物品特征。除投资周期长外，其强烈的外部性和非排他性导致项目投资收益不明显。传统的投资方式无疑不适合这种情况，进行金融创新势在必行。本文主要关注两种模式:

首先是ppp模式。我们已经认识到，仅靠政府模式无法长期持续治理环境问题，有必要将政府干预与市场机制有机结合起来。公私合作作为一种新的项目融资模式，在中国有着广阔的应用前景。其典型结构是，公共部门与由中标者组成的特殊目的公司(spv)签订特许经营合同，spv负责融资、建设和运营。通过与信贷机构达成直接协议，政府承诺根据与spv签订的合同支付相关费用，以帮助spv获得贷款。这种融资形式的实质是政府给予民营企业长期的特许经营权和收益权，以换取基础设施建设来解决政府的财政困难。

将ppp模式应用于环保基础设施建设的优势在于，可以使政府和企业共同分担风险和收益，从而吸引更多的民间资本参与进来，降低融资难度，提高建设和运营效率，有助于缓解地方政府债务问题。此次财政部和环境保护部联合发布了《关于推进水污染防治领域政府与社会资本合作的实施意见》，要求在水污染防治领域推广应用ppp模式。通过建立投资回报机制，以成本价格机制透明合理、现金流支持能力较强的存量项目为主，通过支持土地开发、生态旅游等创收能力较强的项目资源，吸引社会资本参与。

第二，bt模式+环境税。ppp模式的应用是基于这样一个前提，即私营部门可以通过政府转让的特许经营权获得利润。然而，在现实中，有一些环境保护项目，如河流和湖泊管理，私营部门不能通过设立收费站获得利润。因此，对于此类项目，我们建议政府采取“bt模式+环境税”的模式来建立运营。

首先，无论是从完善环境保护的激励和惩罚机制，还是扩大环境保护资金来源来看，我国目前开征环境税都是十分迫切的。事实上，经合组织和欧盟国家过去20年的国际经验表明，征收环境税对于提高资源利用效率和改善生态环境是有效的。我们建议政府部门利用征收的环境税设立一个生态环境保护基金的公共账户，专门用于定期偿还企业购买环保服务的价款。

第二，政府和企业签订环保项目建设合同。同时，政府在银行开立了生态环保基金账户作为抵押，并确保下一笔还款金额保留在账户中，并与银行达成贷款协议，承诺分期还款，贷款由银行直接存入施工企业账户，用于环保项目建设。

最后，考虑到这类项目贷款具有金额大、期限长、收益不明显的特点。作为服务国家战略的开发性金融机构，国家开发银行主要通过中长期信贷和投资筹集和引导社会资金，缓解经济社会发展中的瓶颈和薄弱环节，服务国民经济中长期重大发展战略。

(作者是研究院常务副院长、中心主任)(李主编)