土地财政向税收财政转型的“深圳样本”

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作为mainland China“土地金融”的先驱，深圳(房地产)见证了土地金融发生、发展和转型的全过程，其经验可供各大城市借鉴和吸收。政府应该制定全面的产业支持政策，而不是支持特定的企业。土地财政可以促进产业转型和人口集聚，从而达到节约税源的目的。这是土地财政向税收财政顺利转变的可行路径。

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最近，关于土地财政转折点的报道引起了广泛关注。根据财政部的数据，国有土地出让金在地方财政收入中的比重在2013年达到近60%的历史最高水平后开始下降，去年降至56%，今年前四个月甚至降至32%，同比下降近40%。土地最终将被出售，而依赖土地出售将加剧地方债务风险和金融风险。土地财政再也不能发挥作用了。当地金融怎么样？

从本质上讲，土地财政是城市公共服务设施的融资手段。由于中国不具备城镇居民普遍拥有房地产的初始条件，房产税无法讨论；金融信贷不发达，地方政府不能直接发行地方债券，城市公共服务设施需要一次性投资，税收仅限于“餐费”。因此，借助于需要政府征收的城市土地国有和集体土地的市场化，土地财政成为我国城市化基础设施建设的“主力军”。

基础设施、城市人口和产业集聚的改善是互为因果的，也是分工细化和产业升级的动力，是降低工商企业和个人创业成本的基础，是节约税源的保证。当土地财政支持基础设施建设并达到完全水平时，政府应抓住机遇，启动从土地财政向税收财政的转变，避免债务风险的爆发和金融风险的恶化，实现财政和公共服务的可持续供给。

作为mainland China“土地金融”的先驱，深圳见证了土地金融发生、发展和转型的全过程，其经验可供大城市借鉴和吸收。

改革开放试验于20世纪80年代在深圳首次启动，允许银行贷款是一项主要政策。1985年，深圳向银行贷款6.5亿英镑，要求每年偿还5000万英镑的利息。深圳率先在中国实施外商投资法，并收取土地出让金。但从1982年到1986年，累计土地使用费不足4000万元，利息不够。霍英东用一句话“惊醒梦中人”:你有土地，但怎么会没钱？钱可以来自土地！这并非无稽之谈，因为香港的经验是土地融资。为此，深圳市政府于1987年10月制定了“土地使用权有偿出让、转让和抵押”的规定。1987年，深圳只转让了三个地块，所有贷款都还清了，这也使政府财政收入增加了2337万英镑，相当于1985年至1986年的土地使用费。从那以后，深圳的土地市场转让或土地金融里程已经开始并扩展到全国。

深圳的“实验场”面积只有1991平方公里。在30多年的快速发展时期，开发比例极高。2008年，发展强度达到46%，市场化发展占绝对比重。可以想象，它将在促进城市化、公共服务设施建设、园区开发吸引投资、支持产业发展和升级等方面做出全面贡献。

到目前为止，深圳的城市面貌、公共服务设施、公共服务水平和城市治理能力在全国名列前茅，这与土地财政的贡献直接相关。此外，在改革初期，为了吸引外资，深圳不仅实施了廉价甚至免费的土地出让政策，而且在集体土地上建造的小产权房也变相进入市场，这也降低了城市劳动力的社会保障成本和住房保障成本。此外，为了吸引投资，行政区加强了基础设施建设(供水、供电、接入等)。)的工业园区，所需资金基本上来自土地出让。

长期的OEM制造使深圳成为模具、配件和零部件的生产中心，但也积累了科研成果的生产化和商品化的经验和技术，产业升级是理所当然的事。借助创业板、中小板、私募和风险投资、草根金融等多层次资本市场，深圳成功实现了从贸易到铸造再到技术创新的产业升级。目前，深圳已经告别了工业出口导向，形成了通讯、计算机、软件、医药等高科技产业集群，拥有成熟的产业链和相关配套设施，2014年高科技制造业占63%。制造业的转型带动了物流、金融等现代服务业的发展。2014年，第三产业gdp占比56.5%，创历史新高，其中近70%来自现代服务业，深圳已稳居中国金融业第一梯队。

“你来的时候，是深圳人”。这条标语在大街小巷都能看到。宽松的准入门槛让成千上万有梦想的人来到“创业之都”和“梦想工厂”深圳。在空的小房间里，有2000万人，1000多个工业园区和185.8万个商业实体(每1000个)。2008年金融危机重创“OEM出口”后，深圳开始“换鸟笼”，有限的土地资源向符合升级方向的产业倾斜。目前，深圳的工业用地价格(3200元/平方米)是中国最高的，传统的铸造制造业(如富士康、戴尔、惠普、联想等)也是如此。)必须搬出去。

产业升级和转型带动内涵式增长，深圳目前拥有“互联网+”、“中国制造2025”和现代服务业等多个领域的龙头企业。2014年，深圳工业企业利润增长16.2%，是全国增速的4.9倍；高技术制造业连续两年快速增长，2014年增长率为13.2%；现代服务业增加值增长10.5%；今年第一季度，深圳的gdp增长了7.8%，位居一线城市之首。产业升级促进了收入水平的提高。2014年，深圳的人均国内生产总值、人均可支配收入和人均存款在全国排名第一。产业升级和收入水平提高节约了税收来源，被认为是对“土地财政”依赖程度最低的城市。2013年，深圳政府资金仅占财政总收入的19%，处于全国最低水平。换句话说，深圳80%的政府收入来自税收，税收已经成为典型的以税收为基础的财政。

深圳土地财政转型表明，市政府应利用土地出让收入建设公共服务设施，以节约税源；政府应制定整体产业支持政策，而不是支持特定企业。产业升级将迫使传统产业搬迁或退出，从而实现“换笼换鸟”。土地财政促进产业转型和人口集聚，可以达到节约税源的目的。这是顺利实现土地财政向税收财政转变的可行途径。

(作者是深圳房地产研究中心高级研究员)