政策性银行迎来资本约束时代 业务范围划清

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与商业银行相比，政策性银行过去没有明确的资本充足率标准。然而，随着中国发展银行、中国进出口银行和中国农业发展银行的不断发展，它们面临着资金不足的问题。建立资本充足率约束机制，加强风险管控尤为重要。国务院对国家开发银行、中国进出口银行和中国农业发展银行改革方案的批复明确指出，进出口银行和农业发展银行建立了资本充足率约束机制，而经历了一轮改革的CDB应加强资本约束机制。

4月12日，中国政府网站发布了国务院对中国发展银行、中国进出口银行和中国农业发展银行改革方案的批复，同意三家银行的改革方案。

在答复中，国家开发银行被明确界定为开发性金融机构，而中国进出口银行和中国农业发展银行则进一步界定了政策性银行的地位。此前备受关注的政策性银行资本充足率被明确纳入改革范围。这三个机构改革的批准标志着中国政策性金融机构改革取得重大突破和实质性进展。

明确政策性银行的定位

“此次改革明确了CDB发展金融机构的职能定位，明确了进出口银行、农业发展银行等政策性金融机构的定位，合理界定了业务范围，是深化改革的重要组成部分。”国务院发展研究中心金融研究所所长张承慧说。

2008年，CDB开始从政策性金融机构向商业化转型。国际金融危机爆发后，其在基础设施、基础设施建设和应对金融危机方面的重要作用更加突出，但其定位并不明确。发展金融的方向明确界定了CDB的回归。

但这不是简单的回归。根据“一行一策”的原则，结合三家银行不同的业务领域和实践经验，提出了差异化方案。

发展融资与政策融资的区别在于，发展融资投资周期长、风险高、项目选择自主性强，而政策金融机构主要以政策融资为主，主要服务于对外贸易、“三农”等领域。

"这三家机构与商业银行相比有很大的特殊性."行业专家认为。以CDB为例，需要更加关注金融可持续性，这意味着CDB需要依靠国家信贷，按照国家战略积极寻找项目，同时也需要确保资金安全，实现中长期保本微利，更加市场化。

进出口银行和农业发展银行主要发挥推动中国进出口企业“走出去”、支持“三农”、保障粮食安全的作用。据央行相关负责人表示，这意味着央行需要基本实现中长期可持续发展，但不排除在特定年份和特定项目中本地亏损的可能。

划清业务界限

改革明确提出，CDB进出口银行要合理界定业务范围，农业发展银行要对政策性业务和自营业务实行分帐管理和分类核算，明确责任和风险补偿机制。

1994年，中国成立了三家政策性银行。三家政策性银行的初衷是为了解决政策性业务和商业性业务的不可区分性问题。多年来，为中国“两基一支柱”(基础设施、基础设施建设、支柱产业)建设、机电产品及成套设备出口、粮油收购等提供金融服务。在应对国际和地区金融危机冲击中发挥了不可替代的作用。

"但中国政策性银行的发展模式不同于发达国家."对外经济贸易大学校长助理丁志杰表示，我国政策性银行的发展既有政策性业务，也有自营业务和商业银行业务，这也引发了一些争议。

例如，2004年之前，农业发展银行严重依赖政府补贴，在随后的转型中，它也开始涉足商业贷款。去年，农业发展银行开始划分自营业务和政策性业务，并确定了各自的比例。

"公司治理也是此次改革的亮点."张承慧表示，之前三家机构的公司治理存在缺陷，政策性银行的战略目标和年度管理政策存在问题。在这次改革中，将采取一些措施来改善组织结构和治理结构，并对激励机制进行调整。“我相信，这一改革将为三大机构带来新的发展机遇，也将对中国应对复杂的国际国内环境，促进经济发展方式和产业组织调整发挥积极作用。”

加强风险管理和控制

此次改革明确提出进出口银行和农业发展银行建立资本充足率约束机制，而经历了一轮改革的CDB应加强资本约束机制。

与商业银行相比，政策性银行过去没有明确的资本充足率标准。然而，随着三大机构的不断发展壮大，它们面临着资金不足的问题。建立资本充足率约束机制，加强风险管控尤为重要。

“政策性银行也是银行，尤其是自营业务。它们面临着与商业银行相同的风险，需要根据相关标准进行监管。”丁志杰认为，政策性银行还需要满足一定的资本充足率要求。有了资本充足率的标准，监管可以更加到位。

这项改革也可以在降低政策性银行的资本成本方面发挥积极作用。一方面，强调三大机构的发展金融和政策金融定位将有助于降低它们在债券市场的融资成本；另一方面，还可以形成利润留存等机制，使银行的经营利润转化为资本，这将有助于银行实现中长期可持续发展。

然而，一些专家建议，政策性银行和商业银行应该区别对待。政策性银行的资本充足率标准可以参照大型非系统银行10.5%的标准，但政策性业务和自营业务可以采用差异化资本管理，对政策性银行存贷比、贷款集中度等指标的监管也需要体现差异化。