政策性金融改革还须厘清商业银行角色

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在国务院批准的中国三大政策性银行改革方案中，最大的亮点在于明确了CDB的定位，即发展金融，回归市场化定位，而不是单纯的政策性金融机构，这实际上是政策性金融机构的“瘦身”。这是中国财政收入增长从过去的25%转变为“一位数”的结果，也是地方金融风险突出的结果。这也是未来基础设施投融资方式市场化的开始，更能发挥资本市场(ppp、债券)的作用。因此，国有商业银行承担的政策性金融业务也应该分开。

本周，国务院批准了中央银行提出的中国发展银行、中国进出口银行和中国农业发展银行的改革方案，即CDB被明确定位为发展型金融机构，而中国进出口银行和中国农业发展银行则进一步明确了政策性银行的定位。

政策金融诞生于二战后的市场恢复或重建过程中，所谓的市场金融“失败”是政策金融盛行的原因。不发达或低利润地区是商业金融不愿意干预的“失败”地区。然而，未开发或低利润是一个动态的概念。一旦市场成熟，政策性金融就会退出，因为市场化金融的效率最高。此外，政策性金融机构应重视金融运行规则，如公司治理、内部控制机制和风险防范，否则将无法持续运行，甚至可能给政府带来沉重负担。

因此，通常的做法是让政策性金融介入商业金融业务，以减轻金融负担，实现可持续经营。其次，在现实中(特别是在发展中的市场经济中)，很难区分纯粹的社会利益和纯粹的商业利益，而两者的混淆往往会使经营效率不尽人意，因为很难避免套利和道德风险，例如，很难通过政策优势获得商业利益，或者通过政策不避损失来掩盖商业损失。根据国际货币基金组织(imf)的统计，全球125个国家的120家政策性金融机构中，超过三分之一遭受损失，平均不良率超过10%。因此，政策性金融改革是一项正常的工作，它用社会效益来弥补市场效率的受损。当然，最好的办法是在政策金融的支持下，某个领域的“失败”减少，或者市场成熟，政策金融可以退出。

无论是二战后的重建、快速的城市化、政府主导的经济发展模式、大型国有银行所在企业的金融体系，还是外向型经济发展战略，中日两国都有很大的相似之处。目前，中国企业的“走出去”和“一带一路”战略类似于日本企业在海外的大规模并购和“日本制造”在20世纪70、80年代走向世界。战后，日本建立了覆盖面广(出口导向型、中小企业型、农业型、区域开发型、住房型)规模大的国有金融体系，即所谓的“两银行十银行”，这也实现了其国家战略。然而，20世纪90年代，日本开始了政策性银行的“瘦身”计划，并购和私有化成为主流。尤其是最大的政策性银行——政策性投资银行(dbj)启动了私有化进程，这是由财政紧缩和政策金融无限扩张之间的矛盾所驱动的。日本进入“失去10年”的通货紧缩时期后，政府减少了财政支出，但长期依赖政策性银行导致贷款投资刚性增加，迫使日本政府增加资本投资并承担损失。2004年底，注入政策性金融的国债融资占国债余额的40%以上，财政紧缩失败。到1995年底，政策性金融贷款余额达到356万亿日元，相当于日本银行贷款总额的三分之二(554万亿日元)，居世界首位。以住房贷款为例，截至2000年底，日本公共住房金融银行提供的贷款总额为76万亿日元，而私人金融住房贷款总额仅为66万亿日元。调查显示，政策性金融具有长期投融资和低成本资本的优势，与民间金融相比具有突出的优势。政策性金融完全占据私人份额。然而，日本的住房、区域发展、农业、林业和其他领域在20世纪90年代初变得相当市场化。然而，政策性金融机构太大而不能倒，主办企业依赖低成本融资，政府将其掩盖，导致日本银行业利润持续下滑、信贷紧缩和通缩衰退。截至2004年，日本政策性金融机构的坏账累计超过8万亿日元，坏账率接近10%。

虽然我国政策性金融资产仅占金融机构总资产的12%，但这一数据并不包括国有商业银行承担的政策性业务。自2008年以来，中国商业银行在住房、融资平台和基础设施等具有政策属性的领域迅速增加贷款。目前，这三类贷款加上政策性银行贷款占银行贷款总额的40%以上。由于政策性业务与商业业务难以区分，商业银行的道德风险再次出现，商业银行肆意收取隐性政府担保红利，追逐房价上涨、影子银行、股市投资等高风险业务成为普遍现象，成为拖累银行资产质量、加剧金融风险的主要原因。去年，我国商业银行不良率连续12个季度上升，并进入新一轮不良资产高发期。

因此，在国务院批准的中国三大政策性银行改革方案中，最大的亮点在于明确了占据中国政策性银行总资产即发展金融的CDB回归市场导向的地位，而不是纯粹的政策性金融机构，这实际上是政策性金融机构的“瘦身”。一方面，这是中国财政收入增长从过去的25%转变为“一位数”的结果，地方金融风险凸显；另一方面，这也是中国未来基础设施投融资方式市场化的开始，并更多地发挥资本市场(ppp、债券)的作用。

但是，笔者认为，政策性金融体系的调整也应该将国有商业银行承担的政策性金融业务分开。与日本类似，中国国有商业银行的住房贷款、新型城镇化进程中的基础设施贷款以及地方政府融资平台贷款都是高度政策性的。去年，CDB成立了住房金融部，重点是棚户区改造，而住房公积金改制为政策性住房银行的改革正在推进。今后应加快改革进程，努力建立完善的有中国特色的政策性住房金融体系。

从国际实践来看，城市化基础设施和地方政府融资、资本市场发行地方债券、资产证券化和ppp是主流模式。但是，在直接融资的信贷、评估和监管体系尚未建立的情况下，这些业务应尽快以政策性金融的形式从商业银行中分离出来。事实上，这些业务属于CDB的“发展金融”范畴。因此，应以CDB的市场化发展金融取向为契机，探索建立棚户区改造、基础设施和地方政府贷款的市场化投融资渠道。

目前，在债券融资、海外融资和证券化方面，CDB具有优势和做法。因此，上市、发行债券和国际市场融资的全面市场化，迫使CDB建立了一个偿债的硬约束机制，同时也是建立中国基础设施的契机。和区域发展资本市场融资的主要渠道；另一方面，当基础设施和区域发展达到一定程度时，如果市场培育成熟，就有必要通过银团贷款、商业银行信贷和证券化进入商业金融，实现发展金融的退出。