对做好扶贫开发金融服务工作的思考

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为进一步完善金融服务机制，促进贫困地区经济社会持续健康发展，2014年3月，中国人民银行会同六部委发布了《关于全面做好扶贫开发金融服务工作的指导意见》。针对这一指导意见的具体要求，本文分析了存在的问题，提出了做好陕西省铜川市扶贫开发金融服务的具体政策建议。

基本情况

2011年至2013年，铜川市直接投资8亿元实施各项扶贫项目，贫困地区各行业、各部门投入资金总额达到13.5亿元，社会扶贫投资5100万元。其中，中央政府和陕西省三年共投入财政扶贫资金2.5亿元，年均增长20%以上；2013年，市本级投资2594.25万元，占当年总预算收入的2%。据统计，近三年来，全市279个农村地区的3.7万农民享受到了工业扶贫项目的直接支持或覆盖辐射，占农村地区的51%，占全市农民人数的35%。全市农民纯收入达到8140元，比2010年增长69.97%。同时，中国人民银行铜川中心支行的扶贫开发金融服务也取得了一定的成效。一是发挥窗口的引导作用，引导金融机构增加扶贫贷款。截至2014年9月底，全市金融机构共发放贴息贷款1.787亿元。二是利用货币政策工具促进涉农信贷投资。自2012年以来，中国人民银行铜川市中心支行累计投放20多亿元支农再贷款，带动全市涉农贷款增加16.18亿元。第三，实行财政定点扶贫，改善贫困地区人民的生产生活条件。向农民发放无息贷款430万元，贴息贷款200万元，投资100万元，支持300多名困难群众发展种植业、养殖业和多种经营，增收1000多万元。第四，开展帮助农民取款服务，优化农村信用卡支付环境。截至2013年底，全市共设立1042个帮扶和退钱服务站，比上年增长97.0%，全年服务金额3136万元。

主要问题

(一)农业产业化发展缺乏规模效应。通过铜川市“一村一品”的发展，桃、苹果、薄皮核桃、大樱桃成为铜川优质特色农产品(000061，股份)，给农民带来了良好的效益。然而，“一村一品”很容易导致一户分散的生产经营模式，无法形成集约化养殖，难以形成规模化。同时，大多数特色农产品仅处于种植和采摘的基础阶段，加工程度不高，产品科技含量低，尚未形成“种植基地+农户”的利益联动机制，产业链不完善，龙头企业带动能力不强，缺乏区域规模和市场竞争优势，导致扶贫开发工作只能帮助“点”，难以帮助“面”。

(二)贫困地区信用担保机制缺失。目前，铜川实际运营的担保公司只有两家，全县没有贷款担保公司，信用担保机制不完善。此外，贫困地区的商业实体没有土地使用证或相应的专有权证，导致一些市场前景看好、立足特色产业的商业实体因找不到相关担保中介或有效抵押品而无法获得银行贷款，形成了商业实体与金融机构之间的两难境地。同时，对于已经获得银行贷款的商业实体，由于流动资金有限，未能及时偿还贷款，相应的政策风险补偿没有发挥有效作用，导致贫困地区商业实体受损，影响了金融机构贷款的积极性。

(3)扶贫贴息贷款存在期限和额度不匹配的问题。从期限上看，铜川金融机构发放的扶贫贴息贷款基本上是一年，对于种植业、养殖业、加工业等行业来说是较短的。特别是，农业项目的生产周期很少少于一年，真正的效益可能在几年后才能看到。因此，一年期扶贫贴息贷款实际上不足以支持项目建设的完成和工业项目的可持续发展。从额度来看，扶贫贴息贷款额度难以满足企业实体在实际发放过程中的实际资金需求，使得计划项目只能根据获得的贷款资金分阶段实施或折价实施，造成了贴息贷款扶贫“扶而不到位”的现象。

政策建议

(1)建立和完善信用担保和风险补偿机制。一是设立农村信贷业务担保基金。以专项金融资金注入的形式，组织建立针对贫困农户和小微农业企业的贷款担保基金，缓解农村借款人担保不足的现实问题，提高银农信贷合作的有效性。二是完善扶贫贷款风险补偿机制。市政府出台了扶贫贷款风险补偿的具体措施，每年提供一定的财政资金，建立了扶贫贷款风险补偿基金，完善了风险补偿机制，有效分担了贫困地区的金融风险，促进了金融机构发放扶贫贷款的积极性。三是建立劳动密集型企业贷款转移资金制度。对于能够为贫困家庭提供就业机会的劳动密集型企业，要建立相应的贷款资金和评估管理制度。当其流动性不足，不能按时偿还银行贷款时，贷款资金将在短期内代其偿还贷款，使其符合银行继续贷款的条件，并在再次获得贷款后归还相应的贷款资金。

(2)协调支持贫困地区基础设施建设。政府相关部门应加强贫困地区道路交通、饮用水安全、电力保障、危房改造、农田水利、信息网络等基础设施建设项目的规划和实施。加强与国家开发银行的金融发展合作，促进信贷资源的合理调整，支持贫困地区的基础设施建设。充分利用农业发展银行的政策优势，根据自身业务特点优化基础设施建设项目管理模式，争取农业发展银行对贫困地区的信贷支持不断增加。重视农村信用社作为支农主力军的作用和贫困地区的法人优势，营造良好的金融服务环境，创新扶贫开发信贷产品，支持贫困地区新农村和小城镇建设。

(三)推进重点项目规划建设和财政对接。在贫困地区区域发展规划与相关产业扶贫规划衔接的基础上，从全市层面加快重点项目建设的规划和实施。如果建设工业物流基地、建材配送基地、中草药研发基地等项目，需要明确项目建设时间进度、具体规划、企业建设、三次产业发展布局、建设资金需求等信息。加强商业金融合作，不断完善承接产业转移和新兴产业发展的配套金融服务，运用区域性优秀债务融资方式。注重县域优势产业项目建设，突出“一县一特色一品牌”特色，推进优势产业项目规模化、集约化发展。特别是在现代农业发展中，要加强相应主体的规范化管理，注重长效机制的建立，为金融机构创新信贷产品和服务方式提供良好的环境和有效的条件。使金融机构、农民、农场、农民合作社和农业产业化龙头企业实现相互合作，形成农业产业链的金融服务模式，使农业、农村和贫困地区农民能够获得更高效、更实惠的金融服务。

(四)开展面向农业、农村和农民的创业和金融服务专项活动。就业管理部门与相关金融机构合作开展创业竞赛评估活动，共同评估符合实际或由贫困农民、农村青年致富带头人、大学生村官、妇女、农民工、残疾人等成功启动的前景良好的项目。金融机构制定相应的信贷服务标准和程序，对获得竞争评价的企业家给予贷款支持，就业管理部门给予相应的贷款利息补贴。涉农行政主管部门与中国人民银行和涉农金融机构联合开展重点农业和农村企业金融精准服务活动，建立涉农劳动密集型企业和涉农小微企业重点支持企业名单。涉农金融机构在做好企业职业教育、继续教育和技术培训的同时，大力发展大型农机工具、林权抵押、仓单、应收账款质押等信贷业务，支持企业发展。中国人民银行根据实际情况对涉农金融机构给予相应支持。

(5)完善扶贫项目金融服务管理机制。扶贫管理部门、财政部门和中国人民银行共同推进扶贫项目金融服务管理机制建设。扶贫管理部门建立扶贫企业和项目认定机制，建立贫困户档案，明确扶贫项目管理流程；财政部门根据扶贫项目的实际需要，合理确定财政扶贫贷款的规模、具体贴息金额和贴息期限；中国人民银行通过再融资和再贴现，引导金融机构优化扶贫贴息贷款流程，增加扶贫贴息贷款投资，降低扶贫贴息贷款利率。同时，扶贫项目库中的企业和贫困户应建立贫困主体信用体系，建立贫困主体电子信用档案，建立信用评估和失信惩戒机制，增强贫困主体的信用意识，营造贫困地区良好的信用环境，促进信用体系建设与农户小额信贷的有效结合，提高贫困地区低收入农户的贷款申请率。

做好扶贫开发金融服务，要注重建立和完善信用担保和风险补偿机制；协调和支持贫困地区基础设施建设；推进重点项目规划建设和资金对接；合作开展针对农业、农村地区和农民的创业和金融服务专项活动；完善扶贫项目金融服务管理机制。