中国体改会原会长：地方政府公司化之路已到尽头

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中国经济改革学会前会长宋晓武日前在接受《经济信息日报》记者专访时表示，长期以来，中国各级地方政府逐渐形成了以经济利益为导向的公司化行为模式。到目前为止，地方政府竞争积累的许多问题已经非常严重，必须正视和坚决扭转。要从行政体制、财税体制、外贸体制、土地制度、分配制度、价格机制和社会管理等方面正确界定政府职能。

地方政府公司化

宋晓武认为，“地方政府公司化”是我国各级地方政府长期以来逐步形成的一种经济利益导向的行为模式。具体来说，许多地方政府忽视了政府的职能和定位，成为追求利润最大化的“公司”。国内生产总值(gdp)成为公司的营业额，政府的财政收入成为公司的利润。地方政府领导人不像人民的“公仆和守门人”，而更像公司的“董事长和总经理”。他们追求的“政治成就”不是履行社会责任，而是实现经济利益。地方政府的公司化在20世纪80年代初开始萌芽，并在90年代迅速加强。它的演变过程离不开改革开放的背景。

“我认为这种现象与中国的政治和经济改革有着千丝万缕的联系。”宋晓武表示，从政治角度来看，首先，随着中共中央把工作重点全面转移到经济建设上来，“经济绩效”已经成为官员绩效考核的主要基准，导致地方政府官员与企业管理者有着相同的经济动机。其次，在这种绩效导向机制下，政府或同级政府部门很难形成公共服务主体之间的相互合作，而是像不同的“公司”一样在“市场”中竞争。

他说，十一届三中全会后，改革开放全面展开，党和国家的工作重点逐步从阶级斗争转向经济建设，经济改革和发展成为各级党委和政府的头等大事。“经济绩效”也成为组织部门考核官员的主要依据。例如，地区国内生产总值、财政收入、出口收入和其他经济指标已经成为官员们的战场。其中，相当于地方政府“营业额”的gdp逐渐成为衡量官员能力的主要基准。研究表明，表现突出的地方政府官员更有可能获得晋升，这为地方政府官员追求国内生产总值提供了隐性激励。随着经济绩效成为官员晋升的主要影响因素，地方政府官员对社会管理和公共服务的兴趣逐渐下降，但他们不遗余力地追求国内生产总值的增长，做大地方经济蛋糕，就像企业追求经营收入和利润的最大化一样。

随着改革开放的深入，地方政府间的企业竞争越来越激烈，商业化味道越来越浓。竞争有很多方式。一方面，搞好“公司内部管理”，“快速前进”，盲目上马项目，增加公司的生产总值。另一方面，他们争夺“外部业务资源”。首先，从更高层次的政府，特别是中央政府那里争夺投资项目。二是竞争优惠政策。从扶贫资金的数额、“债转股”的数额、地方债务的注销数额，到自由贸易区、保税区和各种改革试验区的建立，地方政府之间相互竞争。第三是争夺虚名。例如，在一些名人的家乡有七八个地方。“曹操墓”事件愈演愈烈，这与当地政府背后的斗争有很大关系。

从经济学的角度来看，宋晓武认为，地方政府公司化的演进受金融、土地、金融、贸易等多种因素的影响。他强调了分税制改革的影响。他表示，分税制改革是推动地方政府公司化的重要经济因素。分税制改革给中国金融体系带来了两个重要变化。首先，财权是从中央政府那里收取的，中央政府在财政收入中的比重大大增加，而地方财政收入却明显减少。其次，在财权集中的同时，行政权进一步下移，地方财政支出负担明显增加。分税制改革前，从1978年到1993年，地方政府财政支出占全国财政支出的平均比例为58.01%；然而，分税制改革后，1994年至2012年，地方财政支出占全国平均财政支出的74.16%。财政收入的下降和支出负担的加重造成了财权和行政权的错位，而中央政府对地方政府的税收返还和转移支付非常有限，许多地方政府，尤其是县乡等基层政府的财政状况更加困难。在这种体制的压力下，为了弥补财政缺口，“囊中羞涩”的地方政府不得不像公司一样“经营”政府，不遗余力地追求“营业额”和“营业利润”，从而忽视了环境保护和社会保障等“非营利”活动，导致地方政府公司化。

地方政府竞争的弊端

地方政府竞争已经造成了许多严重的问题。宋晓武说，中国改革开放以来，创造了世界经济奇迹，率先走出了2008年金融危机的阴影。有人认为，中国经济奇迹的“密码”恰恰在于地方政府的竞争。但是，目前地方政府在gdp竞争中积累的许多问题非常严重，必须正视和坚决扭转。

首先，地方政府的竞争加剧了产能过剩。他表示，尽管10多年来，中国已经发出了3份订单和5份申请，以控制产能过剩，但成效甚微，有时情况正好相反。2012年，不仅钢铁、水泥、平板玻璃、电解铝等传统行业产能过剩在30%左右，远远超过正常的市场竞争水平；2011年多晶硅产能已经超过了全球需求总量。

在中国，地方保护和地方竞争是严重产能过剩的重要来源。地方政府尽最大努力扩大该项目的生产能力，保护该地区的国内生产总值，并通过财政补贴或政府担保向这些企业输血，这恶化了该行业的生活环境。

其次，地方政府的竞争使生态环境恶化。水污染、空气污染和土壤污染越来越严重的一个重要原因是地方政府为了吸引投资而放松环境保护，有些地方政府甚至成为污染企业的保护伞，有些污染企业是地方的“龙头工程”，导致环保审批和监督失败。

地方债务过多的问题也随之出现。国家审计署2012年第26号公告披露，部分县在招商引资过程中，企业缴纳的税费和土地出让收入通过财政支出的方式返还给相关企业，减少了县级可支配财力。在本次审计调查的54个县中，2008年至2011年，有53个县出台了221项明显违背国家政策的招商引资优惠政策文件，将本应通过财政支出方式收取的财政收入变相减免税70.43亿元，其中2011年变相免税33.36亿元，相当于当年总预算收入的5.81%。54个县都是这种情况。中国2000多个县的情况如何？前财政部长项怀诚在博鳌论坛上估计，仅地方债务就高达20万亿元。

宋晓武表示，为了去项目，地方政府普遍采用非常规融资渠道，这是一种非常典型的监管套利行为。此外，国际货币基金组织指出，中国的经济增长过于依赖投资扩张，主要是房地产行业和地方政府投资。房地产投资有助于地方土地收入。巨额地方债务在很大程度上是地方政府投资冲动的产物。

此外，地方政府的竞争也割裂了全国统一的市场，扭曲了城市化进程，成为腐败的温床，引发了一系列亟待解决的严重问题。但是，土地价格被人为扭曲，在城市发展过程中，不可避免地会带来土地利用结构的严重失衡:如农地非农化速度过快，土地利用结构极度扭曲；供求关系导致的房地产泡沫；未完全城市化的流动人口和失地农民不能充分享受土地增值收益；最后，上述发展模式也对环境和生态产生了非常负面的影响。

宋晓武表示，中国地方政府公司化的增长模式是不可持续的，必须坚决扭转。如果中央政府不采取果断的改革措施扭转这种局面，房地产泡沫将会崩溃并产生连锁反应。最糟糕的结果是，政府、银行和许多相关企业的资产负债表将完全受损，这将导致整体经济和金融危机。

正确界定政府职能

为应对地方政府的公司化，有必要正确界定政府职能。宋晓武说，界定政府(包括中央政府和地方政府)、市场和社会的界限涉及到行政体制、财税体制、外贸体制、土地制度、分配制度、价格机制和社会管理等诸多领域，必须从多方面综合入手。

第一，建立统一的社会主义市场经济体制。建议将基本公共服务均等化和完善公共设施作为衡量省、市、区协调发展的主要指标，尽快取消gdp、投资等地方规划指标，以确保国家法令和市场的统一。同时，加快劳动力、土地、资本等要素配置的市场化进程，打破行政分割尤其是“附庸经济”分割对要素市场配置的障碍。

对于近年来形成的80多种国家规划，宋晓武认为要特别重视西部大开发，其余省份要重点引导，各省要相互协调。我们应该警惕过多的国家区域计划形成各种优惠政策，如金融、税收、土地、外贸等。，这就有不同程度的地方政府主导的地区gdp竞争，但结果是分裂全国统一市场。

第二，明确划分各级政府的权力和财权。按照公共财政框架和基本公共服务均等化的要求，明确各级政府的权责，落实配套财政资源。建议基本公共服务权力逐步向中央政府集中，中央政府统筹兼顾各地基本公共服务水平，建立全国统一的基本公共服务经费保障机制。尽快以法律形式规范各级政府间财税关系和权责划分的基本制度，以限制中央政府部门的自由裁量权，杜绝“管部门、赚钱”的弊端，同时减少地方政府对“土地财政”的依赖。

深化行政管理体制改革。加快政企分开、政资分开、政事分开、政府与社会组织和市场中介组织分开。坚决移交企业决策等不应由政府管理的事项；关心应该由政府管理的事情，如基本公共服务。制度保证充分发挥市场在资源配置中的基础性作用。

此外，大力发展和规范社会组织。宋晓武说，中国大约有50万个社会组织、中介机构和基金会，但绝大多数仍然存在“政府办、政府办、政府办”的现象。必须看到市场主体缺乏自律和自我协调机制，迫使政府在社会经济管理中维持“过度管理、过度管理、过度管理”的局面。在国家法律框架内，发展完善的社会组织，形成灵活的社会自我协调机制，有效平衡不同社会群体的利益，是深化行政管理体制的内在要求，是明确政府与市场界限的重要前提，也是转变经济发展方式的内在含义。

加快政府与社会分离，突破社会组织二元管理体制。宋晓桐说，早在十多年前，就有学者分析了双重管理体制的弊端，提出取消主管业务单位的管理。此后，一些地方开始探索突破社会组织双重管理体制的途径，民政部也启动了跨部门、跨行业的社会组织。直接注册程序；分离政府的社会管理职能。只有当社会组织真正依法自治，政府与社会分离时，政府，尤其是地方政府，才能有精简行政、分权的前提。

增强社会组织的活力。完善社会组织治理结构。要赋予社会组织独立的人事任免权，特别是社会组织自主决定主要负责人的权力，建立和完善社会组织民主决策机制和制度；推动政府购买公共服务。政府在分离一些社会管理职能后，不能简单地放手，需要采取购买的方式来创新公共服务模式；培养从事社会组织工作的专业人员，重点深化社会组织管理体制改革，包括对不同类型社会组织员工的薪酬制度、福利制度、保障制度和职称评定制度的改革，使社会组织员工能够享受合理的社会福利待遇和体面的工作条件。

加强对社会组织的监督。完善社会组织法律法规，依法监督社会组织。社会组织分类监管。根据社会组织的活动领域和职能，将它们分为不同的类别，制定不同的体制框架，并采取不同的监管政策。对社会组织进行社会评估和监督。首先，根据社会组织信息公开的原则，要求社会组织的组织机构、年度工作和财务报表公开透明，以利于公众的评价和监督。第二，要求所有社会组织定期对自身活动进行全面的自我评估和必要的自我审计，相关信息应及时向理事会成员或常务理事会成员报告，并向社会公开。第三，应进行第三方评估和监督。政府和社会组织都可以委托研究机构或民间调查评估机构通过购买服务对同类社会组织进行评估，必要时也可以进行评估，通过第三方评估和评议发挥社会监督作用。第四，充分发挥媒体和网络的作用，对社会组织活动进行单独或综合的评价和监督。