新型城镇化建设须突破行政区划桎梏

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●中国城市的城市化是按照纵向多层次的路径进行的。因此，仅仅关注人口转移是不够的。在城市化进程中，有必要认真探讨城市人口的集聚机制和城市资源的分配机制，以使城市化的政策和措施与之相适应。

●如果按行政区划进行城市化，就相当于把土地画成监狱，一个接一个地建设功能相似、大而全、小而全的城镇，这不仅是低层次的重复，也不利于经济社会资源的优化配置，更难以形成多层次的经济社会生活体系。

●突破行政区划，推进城镇化，要求地方政府部门突破长期以来的地方利益思维，在优势互补的基础上，统筹区域发展。

在城市化的讨论中，很多人关注的是农村人口向城镇的转移，而很少讨论人口集聚过程中城市人口的集聚机制。2013年12月召开的中央城镇化工作会议强调，要“全面放开城镇和小城市落户限制，有序放开中等城市落户限制，合理确定大城市落户条件，严格控制特大城市人口规模。”但是，如果我们仅仅依靠行政机制(包括户籍制度)来限制城镇人口的定居，从本世纪以来的实践来看，在弱化户籍制度和行政机制的功能的情况下，其效率是极其有限的。突出的现象是，北京、上海等特大城市的常住人口和流动人口数量远远超过登记人口，而且还在继续增加(不仅农村人口，还有大量中小城市流入北京、上海)。另一方面，无论从研究还是从实践来看，人们都是从横向的角度进行比较，似乎在城市化的过程中，每个城市都遵循着平坦发展的道路。然而，从客观条件和实际过程来看，中国城市的城市化是按照纵向多层次的路径进行的。因此，仅仅关注人口转移是不够的。在城市化进程中，有必要认真探讨城市人口的集聚机制和城市资源的分配机制，以使城市化的政策和措施与之相适应。

从空地区人口流动的地理覆盖范围来看，北京、上海等特大城市的最小覆盖范围可以达到全国，区域性中心城市的最小覆盖范围可以达到区域范围(例如，广州、深圳等中心城市的最小覆盖范围可以达到珠江三角洲)，省会城市的最小覆盖范围可以达到本省，而非省级地级市的最小覆盖范围可以达到本市，对于任何一个特定的县市，空的地理范围都是有限的。我们怎样才能抑制人口的持续流入？例如，截至2013年底，北京常住人口为2114.8万人(其中注册人口1312.1万人，外来常住人口802.7万人)，常住人口密度超过1260人/平方公里；此外，约有800万各类流动人口。尽管北京的总人口已经远远超过了1800万人的限制，但那一年新居民的数量增加了45.5万人，而且这一趋势仍在蔓延。城市化是一个人口流动的过程。人口流动驱动着至少五种相互关联的资源流动:消费流动、劳动力流动、资本流动、物流和信息流。这些资源流动在空地理位置上的变化最终将主要由两个因素决定，即消费者选择住宅的意愿和住宅的消费成本。其中，在消费者有明确选择居住地意愿的情况下，能否将意愿转化为现实的决定性因素是居住地的消费成本。当收入水平(或家庭财富)足以支付消费成本时，消费者会选择迁移到那里居住，否则，即使他们有意愿，也很难实现。一个城市的消费成本直接制约着想住在这里的人的流入。由于任何一个城市的地理位置都是有限的，随着大量人口的涌入，在供给不足的机制下，诱导消费的成本必然会上升，从而抑制新人口的流入；同时，在收入(或家庭财富)难以支付消费成本的情况下，原本居住在某个城市的消费者可能会因为生活压力(毕竟，人们的生活受到外部条件的制约)而有迁移到其他地方的需求。在这种人口迁入迁出的过程中，城市人口数量在消费成本的约束下会趋于趋同。

消费成本决定城市人口的趋同这一命题存在矛盾:每个城市都需要不同层次的人员才能正常运行，其中有一些相对简单但不可或缺的人员(如清洁环保、管道维护和线路维护、公交车司机和各种营销人员等)。)。如果他们的收入水平不足以支付消费成本，这些人就很难在城市生活和居住；但是一旦他们离开这个城市，就会导致这个城市的运作瘫痪。解决这一矛盾的主要途径有两个:一是利用市场机制形成多层次的消费市场体系，使各级人民都能在相应层次的消费市场中找到自己的消费位置；第二，通过城市发展规划，合理开发空房的布局，建立一小时快速交通网络，使低收入人群能够在较短时间内到达工作场所(或居住场所)。

城市群并不是简单地根据地理位置的接近程度来人为划分的。其内在机制是城镇之间经济和社会生活的紧密性。要形成内部联系紧密的经济社会生活城市群，必须在城镇之间建立快速便捷的交通网络，从而形成分工合理、资源优化配置、效率高的经济圈，并在此基础上形成多层次的社会生活体系。

为了建立一小时经济圈，形成多层次的经济社会生活体系，仅在行政区划内规划城市化有明显的局限性，不利于优化空房资源布局。行政区划不仅是空范畴，而且与行政、财政和其他相关的经济和社会活动有关。在中国现有的行政和财政结构下，省、市、县都有自己的行政和财政边界。如果按照行政区划进行城市化，无异于把土地画成监狱，一个接一个地建设功能相似的城镇，“大而全”、“小而全”不仅是低层次的重复，也不利于经济社会资源的优化配置，更难以形成多层次的经济社会生活体系。突破行政区划，推进城镇化，要求地方政府部门突破长期以来的地方利益思维，在优势互补的基础上协调规划区域发展。例如，北京在信息、教育、文化、媒体、医疗和高科技方面具有全国领先优势，但由于地理位置有限，很难充分发展。在城市化进程中，通过与天津、河北等地的协调，利用这些地方的地理优势，可以扩大这些相关产业的发展，这不仅有利于充分利用和发展北京的经济社会资源优势，也有利于充分发挥这些产业在带动渤海湾经济社会发展中的各种作用，从而为天津、河北的经济社会发展注入新的活力。

为了突破行政区划的限制，实现城市化，必须综合运用产业区域梯度理论、区域布局与比较优势理论、空经济理论揭示的内在规律和机制，尊重市场经济规律的基本要求。地方政府部门在充分发挥市场资源配置决策作用的基础上，解放思想，树立全局观念，协调各种关系。因此，在城市化建设中，一方面可以改善“住、行、学”的供需不足，提高城乡居民消费需求的满意度；另一方面，它可以有效地促进城乡一体化的发展，为中国经济社会的可持续发展、经济结构调整和产业升级、全面实现小康社会奠定坚实的基础。