当前财政条件下结构调整的路径

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当前，我国财政面临着总体意义上的收支矛盾和结构意义上的中部地区矛盾。这两个矛盾本质上是中国金融体系与未来经济社会发展环境不协调的结果。今天，中国人民大学经济学院教授郭杰就此问题接受了《理论周刊》的独家采访。他认为，随着中国经济进入新常态，在推进新型城镇化过程中出现的经济增长放缓、结构调整、民生支出等问题将成为中国经济在未来相当长一段时间内的新特点，这将进一步加深收支矛盾与中央和地方矛盾相结合带来的金融困境，加大金融风险，成为中国经济发展的重要制约因素。因此，我们应该提前布局，在这种环境下找到调整经济结构的办法。

金融的现实约束

记者:您认为目前中国金融面临的主要新问题是什么？

郭杰:具体来说，中国经济进入新常态后，增加值等经济指标放缓，经济条件难以支撑税收超高速增长；系统性地说，中国分税制对税收快速增长的激励已经消失；在税收制度方面，随着营改增的完成，双重征税等问题得到了很大的缓解。因此，未来中国税收将继续保持低水平增长。

随着税收的低增长，财政支出刚性增强，支出压力加大。支出压力体现在三个方面。首先，为了进一步推进新型城镇化，需要大量人口的市民化，这必然导致民生支出的大幅增加；其次，在未来两三年内，经济下行压力将会很大。为了稳定增长，必须进行积极的财政扩张，这就形成了支出的第二刚性；最后，为了配合一带一路和其他国家的战略，有必要增加财政支出。

收支矛盾的急剧增加必然导致地方债务问题在未来更加突出。随着支出任务的增加，地方政府面临的收入环境是税收增长总体下降和营改增后税源进一步减少；为了弥补这些收入的不足，地方政府主要依靠卖地收入。然而，随着当地房地产市场降温，卖地收入难以持续增长。这将不可避免地导致地方政府融资能力的急剧下降。

除了收支矛盾外，中国金融中心与地方政府之间的矛盾进一步加剧。在过去20年的运行中，分税制逐渐显示出与经济社会发展的不和谐。一方面，这种不和谐归因于分税制改革回避了最重要的政府间权力分配改革；另一方面，它归因于社会发展要求的变化。由于权力分配的长期存在，税权和转移支付制度在后期运行中存在诸多问题，严重影响了我国的经济增长和结构调整。

记者:财政收支矛盾和中央与地方矛盾的结合，构成了中国的财政困境。这对中国未来两三年的经济结构调整有什么制约？

郭杰:虽然政府强调市场应该在资源配置中发挥决定性作用，但中国目前的经济结构调整模式一般是政府驱动的。从本质上讲，这条路径是一种供给导向模式，它增加对相关产业的投资，促进产业结构调整，进而引起总需求结构的变化。这种调整模式要求高支出和减税，这将不可避免地增加政府的财政负担，并导致在财政困境下不可持续的结构调整。同时，由于多年来政府投资偏好经济结构调整模式的采用，能够在经济结构调整中发挥作用的财政政策范围不断缩小，边际影响力也在下降。

因此，我认为，对于传统的经济结构调整模式，空效应和政策效应都大大降低。再加上金融困境的现实约束，政府投资偏好的传统结构调整模式将难以为继。

调整路径的重新定位与政策取向

记者:那么，如何改变传统的结构调整模式呢？

郭杰:为了借鉴国际上结构调整的经验，我们可以以美国、英国和日本为例，希望从这些国家的经验教训中得到对我国经济结构调整中的财政政策有意义的启示。具体内容如下:第一，扩张性财政政策是经济转型的必要条件；第二，放松政府管制是促进经济转型的重要手段；第三，促进私人投资和消费是财政政策的核心；第四，发挥市场的基本调节作用，产业政策以市场失灵为导向；第五，在采取积极的财政政策时，避免过度的政府债务。

将这些经验与中国现实的制约结合起来，我们需要将目前政府主导的结构调整模式转变为市场主导的结构调整模式。市场化主要依靠市场来配置资源，倾向于调整需求方的结构。通过改变需求结构，市场将资源分配给特定的行业。政府不选择未来的发展方向，而是协助市场扩大总需求，弥补市场失灵。

记者:在经济低迷的压力下，我们如何在不造成新的扭曲的情况下实现稳定的投资？

郭杰:有两点需要关注:

首先，市场化的道路也要求政府发挥重要作用，不仅要放松管制，还要通过投资基础设施等市场失灵领域来刺激总需求，从而为空企业的新产品创造空间。经济危机后，中国对国际贸易快速增长的长期依赖在未来不会再现。同时，次贷危机后，国际分工仍停留在原有模式，这使得中国难以从产业链的低端走向高端。因此，demand/きだよきだよ0/in未来的产业结构调整主要是在中国。由于消费需要很长时间才能开始，所以仍然需要投资支持来稳定中国经济，增加居民收入，从而增加国内需求。我们不能因为过去投资中的一些失误而忽视投资。目前，中国的基础设施还比较薄弱，基础设施投资不仅可以稳定增长，还可以帮助产业结构升级。这也需要政府的财政支持。目前，一种观点认为，市场化的调整路径是政府放松管制，促进供给。事实上，由于目前经济不景气，空搬家的企业数量相对较少。关键是政府必须通过投资创造总需求，为企业发展提供空间。

其次，由于回报时间长，投资基础设施是不可避免的，即政府需要在市场化的结构调整路径中发挥重要作用，而不是无所作为。结合中国面临财政困难的事实，必须明确的是，财政扩张的目的不是用公共支出取代私人支出，也不是代表市场选择未来工业发展的方向，而是通过积极的财政政策刺激私人部门的投资和消费。在经济转型时期，政府应该通过财政政策增加私营部门的可支配收入，引导私营部门扩大投资。只有私营部门投资和消费的持续增长，才是保证产业结构优化和持续增长的根本保证。这种投资的关键在于它不能针对某个行业，但从普遍性的角度来看，它应该为社会提供基础设施。目前，在智慧城市等主题的指导下，城市基础设施可以从互联网的角度进行改造。这种转型涉及到很多行业，哪个行业能够得到充分发展应该由市场自由选择。因此，积极财政政策的扩张往往伴随着市场化改革。通过市场化改革，增强市场竞争活力，鼓励创新。在采取积极的财政政策时，政府应该避免过度负债。日本近年来持续的扩张性财政政策未能取得预期效果的原因与预期财政政策的不可持续性有关。

金融改革促进结构调整

记者:市场化的结构调整路径重新定位了政府与市场的关系，政府将主要发挥弥补总需求不足、放松监管和纠正市场失灵的作用。在这个过程中，金融体系和政策需要什么样的变化？

郭杰:为了充分发挥政府的作用，我们需要进一步构建有利于经济结构调整的金融体系，完善市场体系，纠正市场失灵，通过市场机制合理有序化解产能过剩，注意控制节奏，不要盲目追求速度，适当扩大财政赤字，稳定总需求，通过市场机制培育新兴产业。上述理念需要通过金融体制和政策的改革来实现。

在金融体系中，权力的划分应采取“收放”和全面集中的做法；财权的划分应采取“收放”和全面分权的做法；财政转移支付应控制规模、优化结构、配置资金。

在财政支出政策方面，利用政府投资适度刺激民间投资；在民生支出方面，强调社会保障政策调整，以生活保障取代收入保障。第一，发展私人社会福利机构，引进私人资本。以生活保障取代收入保障的一个重要途径是大力建设养老院，引入私人资本，由政府充当监管者。其次，以社区养老金作为补充。作为养老院的补充，我们还可以发展以社区为基础的老年人护理。

在财政收入政策方面，为了落实，在积极推进“营改增”的同时，我们应该继续保留生活服务业的营业税，而不是加快改革的步伐。此外，在清理税收优惠政策和建立统一市场的环境下，有必要增加资本利得税。以个人所得税改革为重点，个人所得税的改革方向应该是分类与综合相结合。我国个人所得税的征收管理存在一个突出问题:个人所得税是中央和地方政府共同分担的税收，由地方税务局征收管理，但地方税务局无权跨境征税或核实个人收入，使得异地劳动者的兼职收入无法集中在一个地方纳税。为了解决这个问题，我们可以综合考虑对工资薪金、劳动报酬、报酬和特许权使用费等劳动收入进行纳税，这些都是劳动者支付的个人劳动收入。其特点是支付一个人的劳动价值，对这些收入综合征税，并统一扣除劳动形成和维持的基本成本。同时，劳动所得税应作为省级的主要税种。此外，资本所得税将继续作为中央税收进行分类和征收。这一改革不仅实现了分类与综合相结合的目标，而且解决了中央与地方共享税收带来的问题。此外，北京、上海和广州应推进房产税改革。

此外，在当前积极的财政政策下，财政赤字需要大量的债务支持，因此控制债务风险，尤其是地方债务风险显得尤为重要。就控制地方债务风险而言，主要是建立地方政府借贷的约束机制。具体来说，要建立市场约束机制、行政约束机制和预算约束机制。在债务问题上，以43号文件为标志，中国政府提出了一些解决原则，如通过债券互换解决2015年到期的债务问题。目前，一种趋势是利用政府发行债券来解决债务问题。中国债券市场透明度低，第三方监管不严，买家实际上是商业银行。因此，这部分资产的实际监管不如银行贷款。目前，商业银行对银行贷款的责任更大，但对购买债券的责任较小。事实上，对购买地方债券的监管弱于对贷款的监管，后者更有可能引发金融风险。因此，在我国当前的金融环境下，有必要适度放宽地方政府融资平台贷款，以发展和解决问题，并逐步化解存量。

(照片辛克)

郭杰，中国人民大学经济学院教授、博士生导师，国家行政学院经济系博士后流动站讲师，中国人民大学培训学院院长，国际教育学院院长。他的主要研究领域是宏观经济理论与政策、行为金融理论和中国资本市场。在《经济研究》、《金融研究》、《管理世界》等著名学术期刊上发表了数十篇与研究领域相关的论文，主持过国家社会科学基金重大项目、国家社会科学基金重点项目、教育部重大项目等宏观经济问题研究。