国务院：能源交通领域可开展特许经营

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4月21日，国务院总理李克强主持召开国务院常务会议，通过了《基础设施和公用事业特许经营管理办法》，明确提出可以在能源、交通、水利、环保、市政等基础设施和公用事业领域实施特许经营。

4月21日，国务院总理李克强主持召开国务院常务会议，通过了《基础设施和公用事业特许经营管理办法》(以下简称《办法》)，明确提出可以在能源、交通、水利、环保、市政等基础设施和公用事业领域实施特许经营。

会议指出，上述领域的特许经营是一项重要的改革和制度创新，可以扩大私人投资领域，激发社会活力，增加公共产品和服务的供给，形成大众创业和创新的经济发展“双引擎”。

特许经营项目的融资渠道将进一步拓宽。上述措施指出，特许经营项目可以开展预期收益质押贷款，鼓励设立产业基金等形式的股份提供项目资金，支持项目公司设立私募基金，发行项目收益票据、资产支持票据、公司债券和公司债券，拓宽融资渠道。

从市政扩展到多个领域

国家层面的管理措施终于出台了。各地有许多特许经营的做法。但是，在《办法》颁布之前，特许经营的最高标准仍然是住房和城乡建设部2004年颁布的《市政公用事业特许经营管理办法》。当地的做法就是基于此。特许经营需要通过招标程序选择投资者或经营者，并在特许经营协议中就产品和服务标准达成一致。

然而，2004年市政公用事业的特许经营权仅涵盖城市供水、供气、供热、公共交通、污水处理、垃圾处理等行业。这次采取的措施扩大了范围，将能源、交通、水利、环境保护、市政管理等领域包括在内。

国家发展和改革委员会投资研究所投资体制政策研究室主任吴亚平在接受《21世纪经济报道》采访时表示，在新《办法》颁布之前，市外特许经营往往采取“一案一议”的方式，由政府授权，签订协议，并移交给具体企业。

律师事务所合伙人刘表示，以前一些地方实行“准特许经营”，地方政府不授予特许经营权，但一些公用事业仍选择社会资本投资。

对于《办法》出台后给社会资本带来的好处，刘表示，明确特许经营的范围，明确市场准入的界限，可以消除一些不确定性和法律风险；由于特许经营具有一定的排他性，投资和运营相对有保障；特许权对应于一定的收益权，在银行融资中具有信用增级的功能。

对于参与特许经营的市场主体，《办法》指出，境内外法人或其他组织可以通过公开竞争，在一定期限和范围内参与基础设施和公用事业的投资、建设和运营，获取利润。

刘说，上述措施没有对市场主体进行区分，但参与国内项目的外国法人必须遵守《外商投资产业指导目录》，该目录对外商投资领域有一些限制性规定。

《办法》还指出，政府可以根据协议给予必要的财政补贴，并简化规划选址、土地使用、项目审批等程序。

融资渠道多样化

鼓励社会资本参与特许经营可以增加相关领域的公共产品供给，满足社会需求的缺口；在经济下行压力大的时候，它还可以起到“稳定增长”的作用。

金钱是一个关键环节。除了项目公司可以通过预期收益质押贷款、设立私募股权基金、发行项目收益票据、资产支持票据、公司债券和公司债券等渠道外，该办法还鼓励设立产业基金参与参股提供项目资金。

财政部财政科学研究所副所长王在接受《21世纪经济报道》采访时表示，产业基金和城镇化基金是近年来各地实行的不同于地方债券发行和ppp模式的投融资方式。

尽管公私伙伴关系模式得到大力推广，各地都在积极响应，但公私伙伴关系需要通过招标、寻找合适的投资者、计算未来收入和签署各种协议，这是一个漫长而繁琐的过程。地方政府也需要寻找其他融资渠道。

4月10日，贵州省召开项目推介会，ppp项目总投资规模1628亿元，政企融资项目1.59万亿元，计划2015年融资1.07万亿元。

一位来自西部省份的当地金融官员告诉《21世纪经济报道》，这种方法值得学习。地方债券发行规模有限，ppp融资项目也有限。当地的实际融资需求要大得多。

设立产业基金是融资方式之一。吴亚平表示，为了鼓励产业基金参与股份提供项目资金，政府可以参与产业基金并形成风险分担机制；收入应分层，优先满足社会资本回报需求，要求收入稳定的保险基金优先，风险偏好较高的基金次之。

但是，在实践中也存在一些问题。吴亚平指出，在实践中，产业基金存在“从股票中拿出一笔真正的贷款”的问题。产业基金的初衷是持有项目的股权并分担风险。然而，一些社会资本可能需要3-5年时间来回购和保证固定收益，这实际上是一种变相的贷款，很容易成为政府的或有债务。

刘说，财政部第43号通知指出，地方政府有两种借款方式:发行债券和ppp。43号文件公布后，工业基金等融资方式处于模糊状态。如果工业基金运作良好，这当然是一个双赢的局面；如果运作不好，将很难实现政府最初的承诺，这将使一些投资者在面对产业基金时产生担忧。